II SA/Kr 1059/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2016 r. sprawy ze skargi F. C., Z. C. i P. C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 12 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegowej potoku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżących F. C., Z. C. i P. C. kwotę 831 zł (słownie: osiemset trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 28 marca 2013 r. ([...]) po rozpoznaniu wniosku F.C., P. C. i Z. C. Starosta ustalił linię lewego brzegu P., w miejscowości W., na części działki ewid. nr [...], biegnącej w sposób określony w "Projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami P. - działka [...]", sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgra inż. L.G. i przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w N. w formie operatu pomiarowego w dniu 7 grudnia 2012 r., za numerem [...] tj.: kolorem zielonym od punktu 213 przez punkt 212 do punktu A, pokrywając się jednocześnie na tym odcinku z granicą ewidencyjną działki ewid. nr [...]; kolorem czerwonym od punktu A przez punkty B,C,D i E do punktu F dzieląc jednocześnie działkę ewid. nr [...] o pow. 1,1398 ha na działki ewid. nr [...] o pow. 0,0089 ha i nr [...] o pow. 1,1309 ha. Podał nato, że ww. linia brzegu rozgranicza na tych odcinkach grunty pokryte wodami, oznaczone jako działka ewid. nr [...] od gruntów przyległych oznaczonych ewidencyjnie nr [...] i [...] od gruntów przyległych oznaczonych ewidencyjnie nr [...] i [...]. Wskazał jednocześnie, że powołany "projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami P.-działka [...]" nr [...] stanowi podstawę wydania decyzji i jest jej załącznikiem. Decyzją z dnia 30 stycznia 2014 r. ([...]) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpoznaniu odwołania Zarządu Regionalnego Gospodarki Wodnej, uchylił ww. decyzje i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia 21 maja 2014r. ([...]) Starosta ustalił linię lewego brzegu P. w miejscowości W. na części działki ewid. nr [...], która biegnie w sposób określony w "projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami P.–działka [...]", sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgr inż. L.G., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w N. w formie operatu pomiarowego w dniu 7 grudnia 2012 r. za numerem [...] tj.: wyraźną krawędzią brzegu od punktu 213 przez punkt 212 do punktu A pokrywając się jednocześnie na tym odcinku z granicą ewidencyjną działki ewid. nr [...] (linia oznaczona w projekcie kolorem zielonym); wyraźną krawędzią brzegu od punktu A do punktu B, a następnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulujących od punktu B przez punkty C, D i E do punktu F dzieląc jednocześnie działkę ewid. [...] o pow. 1,1309 ha (linia oznaczona w projekcie kolorem czerwonym). Decyzją z dnia 1 października 2014 r. ([...]) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej ], po rozpoznaniu odwołania Zarządu Regionalnego Gospodarki Wodnej, uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzją z dnia 23 września 2015 r. ([...]) Starosta ustalił linię lewego brzegu P. w miejscowości W. na części działki ewid. nr [...] zgodnie z "projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami P.-działka [...]", stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji, sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgra inż. L.G., wpisanym do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w N. w dniu 21 sierpnia 2015 r. za numerem [...], w którym została oznaczona, jako linia łącząca punkty: 212-A-B’-C’-E’. Podał, że linię brzegu stanowi wyraźna krawędź brzegu (stosownie do art. 15 ust. 5) oraz że linia brzegu ustalona na tym odcinku rozgranicza grunt pokryty wodami oznaczony nowym numerem ewidencyjnym [...] od gruntów przyległego, oznaczonego nowym numerem ewidencyjnym [...]. Decyzją z dnia 24 listopada 2015 r. ([...]) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpoznaniu odwołania Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia 19 maja 2016 r. ([...]) na podstawie art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) oraz art. 104 i 107 §1 kpa Starosta ustalił linię lewego brzegu P. w miejscowości W., na części działki ewid. nr [...] zgodnie z "projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami P. – działka [...]" sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgra inż. L. G., wpisanym do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w N. w dniu 21 sierpnia 2015 r. za numerem [...], w zakresie, w którym została oznaczona kolorem czerwonym, jako linia łącząca punkty: A-B’-C’-E’; podał, że linie brzegu stanowi wyraźna krawędź brzegu (stosownie do art. 15 ust. 1) oraz, że linia brzegu ustalona na tym odcinku rozgranicza grunty pokryte wodami oznaczone nowym numerem ewidencyjnym [...] od gruntów przyległych, oznaczonych nowym numerem ewidencyjnym [...]. Jednocześnie Starosta odmówił ustalenia linii lewego brzegu P. w miejscowości W. na odcinku od punktu 212 do punktu A, przedstawionym w ww. projekcie. Wskazał organ, że wnioskodawcy posiadają interes prawny lub faktyczny w odniesieniu do żądania ustalenia linii brzegu na przedmiotowym odcinku. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika bowiem, że P.C. oraz Z.C. są współwłaścicielami, w udziale po 1/2 części, działki ewid. nr [....], po granicy której biegnie projektowana linia brzegu (punkty od nr 212 do punktu A). Natomiast F.C. jest właścicielem działki ewid. nr [...] (zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...]), na której znajduje się punkt załamania projektowanej linii brzegowej E'. Ponadto F.C. wystąpił do Sądu Rejonowego z wnioskiem o zasiedzenie części działki ewid. nr [...], na której zaprojektowana została linia brzegowa. Dodał, że zgodnie z przedłożonym projektem, na odcinku 212-A-B'-C'-D'-E’ linia brzegu została zaprojektowana wyraźną krawędzią brzegu, stosownie do art. 15 ust. 5 ustawy. W dniu 23 lutego 2016r. na odcinku projektowanej linii brzegu przeprowadzono rozprawę administracyjną, w obecności przedstawicieli RZGW: J.P. oraz P. J.S., a także Z.C., P. P.C. oraz F.C. W odniesieniu do odcinka 212-A-B’ przedstawiciele RZGW stwierdzili, iż linia brzegu w tym zakresie powinna się pokrywać z górną krawędzią skarpy, która jednoznacznie wyznacza krawędź brzegu. Z kolei na odcinku B'C’ stwierdzono, iż nie istnieje naturalna skarpa brzegowa. Krawędź brzegu na tym odcinku stanowi pionowy element fundamentu budynku porośnięty na górnej powierzchni drzewkami ozdobnymi oraz warstwą humusu. Do pozostałych odcinków projektowanej linii brzegowej strony nie wniosły uwag. Natomiast w dniu 11 marca 2016 r. wnioskodawcy przedłożyli uzupełnienie części opisowej do projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, w którym wykonawca projektu wyjaśnił, iż odcinek pomiędzy punktami A-B' biegnie od punktu A stanowiącego styk górnych krawędzi skarp do punku B’ górną krawędzią skarpy. Górna krawędź skarpy została pomierzona jako szczegół III grupy z dopuszczalną dokładnością 0,5 m, według Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 9 listopada 2011 r. Różnica w ustalonej linii brzegowej, a wykazanej na mapie górnej krawędzi skarpy mieści się zaś w dopuszczalnej odchyłce. Wedle organu na odcinku A-B’ zostało zachowane kryterium wyraźnej krawędzi brzegu określone w art. 15 ustawy. Podobnie przedstawia się sytuacja na odcinku B’-C’ z tym wyjątkiem, że linia brzegu na tym odcinku nie stanowi krawędzi naturalnej skarpy lecz linia styku koryta potoku z pionowym murem będącym elementem fundamentu budynku. Stąd też na przedmiotowym odcinku brak jest wkreślonej skarpy na mapie. Element ten nie stanowi budowli regulacyjnej znajduje się on poza zaprojektowaną linią brzegową. W kwestii odcinków C'-D'-E' można stwierdził organ administracji, iż z projektu wynika, że krawędź brzegu stanowi wyraźna skarpa. Również podczas rozprawy strony postępowania nie wniosły uwag w tym zakresie. W związku z powyższym organ przyjął, iż na odcinku A-B’-C’-D’-E’ zachodzą przesłanki do ustalenia linii brzegowej, zgodnie z przedłożonym projektem. Tak ustalona linia brzegowa rozgranicza na przedmiotowym odcinku grunty pokryte wodami od gruntów przyległych. Jak wynika z wykazu zmian opracowanego przez wykonawcę projektu: z działki ewid. nr [...] o pow. 1,1398 ha stanowiącej dotychczas - zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków – P., został wydzielony grunt przyległy do gruntu pokrytego wodą - oznaczony jako działka ewid. nr [...] o pow. 0,0132 ha. Natomiast P. został oznaczony jako działka ewid. nr [...] o pow. 1,1266 ha. Działka ewid. nr [...], mimo że znajduje się poza linią brzegu nadal posiada użytek Wp "wody płynące", jednak zmiana tego użytku może odbyć się dopiero w odrębnym postępowaniu, po ówczesnym ustaleniu linii brzegu. W kwestii odcinka A-B' podał, że wnioskodawcy uzupełnili projekt o dodatkowe wyjaśnienie wykonawcy projektu, jednakże odniesieniu do odcinka 212-A nie przedłożyli ani dodatkowych wyjaśnień, ani ewentualnej korekty części mapowej projektu, dlatego też stwierdzono brak podstaw do ustalenia linii brzegowej na odcinku 212-A. Od ww. decyzji odwołanie złożył Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, zarzucając, że decyzja została wydana z naruszeniem warunków wymienionych w art. 15 ustawy Prawo wodne. Nadto odwołujący się podał w wątpliwość rzetelność i wiarygodność opracowanego projektu rozgraniczona, co winno być wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym. Decyzją z dnia 12 lipca 2016 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 7 i art. 77 § 1 kpa, art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpoznaniu odwołania Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy poda, co następuje: W przedmiotowej sprawie przyjętym kryterium ustalenia linii brzegu jest wyraźna krawędź brzegu. Organ I Instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, połączoną z oględzinami terenu, ale czynność ta nie wyjaśniła dokładnie stanu faktycznego, niezbędnego do załatwienia sprawy. Pomimo zarzutu, że na odcinku 212 - A - B' linia brzegu powinna pokrywać się z górną krawędzią skarpy, nie zbadano lokalizacji tej górnej krawędzi. Informacja ta powinna zostać zweryfikowana w toku kolejnych oględzin. Na odcinku B' - C' przeprowadzone oględziny w ogóle nie ustaliły kryterium linii brzegu. W celu wyjaśnienia przebiegu krawędzi brzegu i zweryfikowania zarzutu odwoławczego (część budynku znajduje się w granicy linii brzegu) należałoby dokonać szczegółowych oględzin na całym projektowanym obszarze i zbadać usytuowanie krawędzi przed i za budynkiem. Organ I Instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób należyty materiału dowodowego oraz tym samym nie podjął kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w związku z czym wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które może mieć wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków, co w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazuje na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, należy wziąć pod uwagę przedstawione w uzasadnieniu okoliczności, dotyczące wyjaśnienia stanu faktycznego. Na powyższą decyzję F.C., P. C. i Z.C. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ust. ustawy Prawo wodne poprzez błędne zastosowanie i błędną wykładnię normy prawnej zawartej w tym przepisie i wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Nadmienili, że jest to już kolejna, trzecia decyzja w przedmiocie ustalenia linii brzegowej, która jest uchylana i sprawa wraca do ponownego rozpatrzenia przez Starostę. W ocenie skarżących linia oznaczona pkt A-B' biegnie wyraźną krawędzią skarpy, co wynika zarówno z Projektu, jak i z przeprowadzonych oględzin w terenie. W tym miejscu ukształtowanie terenu wygląda w ten sposób, że od górnej części biegnie skarpa, następnie jest wypłaszczenie (półka) i znowu do potoku schodzi skarpa. Tą właśnie skarpą, która wyraźnie odznacza się w terenie, poprowadzona jest linia brzegowa. Podnieśli, że nie jest prawdziwe twierdzenie, zawarte w odwołaniu od decyzji, jakoby w wyniku posadowienia budynku gospodarczego, niezgodnie z pozwoleniem, zlikwidowana została naturalna krawędź brzegu. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy Planu zagospodarowania, z naniesionym projektem usytuowania budynku gospodarczego oraz z map sytuacyjno-wysokościowych, obrazujących stan istniejący, odległości pomiędzy zewnętrznymi krawędziami istniejącego budynku mieszkalnego, który nie był rozbudowywany i budynku gospodarczego, o którym mowa wyżej, jest taka sama. Z kolei z Planu zagospodarowania wynika, że budynek gospodarczy usytuowany został przed skarpą nad potokiem. Natomiast sam ciek wodny, w ciągu trzydziestu kilku lat, zmieniał swój bieg, przybliżając się do budynku skarżących, przede wszystkim na skutek działań właściciela nieruchomości sąsiedniej, od strony drugiego brzegu, który systematycznie nadsypywał skarpę od swojej strony, powodując zmianę biegu nurtu wody. Wedle skarżących w ustalonym stanie faktycznym, na odcinku B'-C' istnieje wyraźna krawędź brzegu, choć nie jest nią naturalna skarpa. Skoro bowiem na tym odcinku usytuowany jest budynek, który nie jest posadowiony na palach, nie przepływa pod nim woda, nie opływa także bezpośrednio ścian budynku, a istnieje pomiędzy budynkiem a potokiem niewielki fragment gruntu, to oznacza, że jest tam wyraźna krawędź brzegu, którą została poprowadzona linia rozgraniczająca na Projekcie. To z kolei oznacza, ze spełnione zostały warunki określone w art. 15 Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia 12 lipca 2016 r. znak [...] na podstawie: - art. 138 § 2 oraz art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.); - art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.); po rozpatrzeniu odwołania Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej od decyzji Starosty z dnia 19 maja 2016 roku, znak: [...], ustalającej linię lewego brzegu P. w miejscowości W., na części działki ewid. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie przyjętym kryterium ustalenia linii brzegu jest wyraźna krawędź brzegu. Organ I Instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, połączoną z oględzinami terenu, ale czynność ta nie wyjaśniła dokładnie stanu faktycznego, niezbędnego do załatwienia sprawy. Pomimo zarzutu, że na odcinku 212 - A - B' linia brzegu powinna pokrywać się z górną krawędzią skarpy, nie zbadano lokalizacji tej górnej krawędzi. Informacja ta powinna zostać zweryfikowana w toku kolejnych oględzin. Na odcinku B' - C' przeprowadzone oględziny w ogóle nie ustaliły kryterium linii brzegu. W celu wyjaśnienia przebiegu krawędzi brzegu i zweryfikowania zarzutu odwoławczego (część budynku znajduje się w granicy linii brzegu) należałoby dokonać szczegółowych oględzin na całym projektowanym obszarze i zbadać usytuowanie krawędzi przed i za budynkiem. Zdaniem organu odwoławczego Organ I Instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób należyty materiału dowodowego oraz tym samym nie podjął kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które może mieć wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków, co w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazuje na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, należy wziąć pod uwagę przedstawione w uzasadnieniu okoliczności, dotyczące wyjaśnienia stanu faktycznego. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga skarżących F.C., P. C. i Z. C. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ust. ustawy Prawo wodne poprzez błędne zastosowanie i błędną wykładnię normy prawnej zawartej w tym przepisie. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Skarżący nadmienili, że jest to już kolejna, trzecia decyzja w przedmiocie ustalenia linii brzegowej, która jest uchylana i sprawa wraca do ponownego rozpatrzenia przez Starostę. Organ II instancji uchylając decyzję Starosty wskazał, że nie został wyjaśniony stan faktyczny, niezbędny do załatwienia sprawy i to pomimo przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, połączonej z oględzinami terenu, na odcinkach A-B' i B'-C' wykreślonych jako linia brzegowa na załączonym Projekcie. W ocenie skarżących linia oznaczona pkt A-B' biegnie wyraźną krawędzią skarpy, co wynika zarówno z projektu, jak i z przeprowadzonych oględzin w terenie. W tym miejscu ukształtowanie terenu wygląda w ten sposób, że od górnej części biegnie skarpa, następnie jest wypłaszczenie (półka) i znowu do potoku schodzi skarpa. Tą właśnie skarpą, która wyraźnie odznacza się w terenie, poprowadzona jest linia brzegowa. Powyższe wynika z przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego. Strony postępowania były na gruncie, miały możliwość dokładnego zapoznania się ze stanem faktycznym w terenie, z rzeczywistym przebiegiem cieku wodnego na spornym odcinku. W kontekście kwestionowanego w decyzji organu odwoławczego przebiegu linii brzegowej odcinkiem B'-C', w pierwszej kolejności skarżący podnoszą, że nie jest prawdziwe twierdzenie, zawarte w odwołaniu od decyzji, jakoby w wyniku posadowienia budynku gospodarczego, niezgodnie z pozwoleniem, zlikwidowana została naturalna krawędź brzegu. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy Planu zagospodarowania, z naniesionym projektem usytuowania budynku gospodarczego oraz z map sytuacyjno-wysokościowych, obrazujących stan istniejący, odległości pomiędzy zewnętrznymi krawędziami istniejącego budynku mieszkalnego, który nie był rozbudowywany i budynku gospodarczego, o którym mowa wyżej, jest taka sama. Stąd wniosek, że przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany został w miejscu zaznaczonym na Planie zagospodarowania a jedynie rozbudowany w kierunku budynku mieszkalnego. Z kolei z Planu zagospodarowania wynika, że budynek gospodarczy usytuowany został przed skarpą nad potokiem. Natomiast sam ciek wodny, w ciągu tych trzydziestu kilku lat, zmieniał swój bieg, przybliżając się do budynku skarżących, przede wszystkim na skutek działań właściciela nieruchomości sąsiedniej, od strony drugiego brzegu, który systematycznie nadsypywał skarpę od swojej strony, powodując zmianę biegu nurtu wody. W ocenie skarżących nieuprawnionym jest wskazywanie przebiegu linii brzegowej przez budynek gospodarczy. Ich zdaniem w ustalonym stanie faktycznym, na odcinku B'-C' istnieje wyraźna krawędź brzegu, choć nie jest nią naturalna skarpa. Skoro na tym odcinku usytuowany jest budynek, który nie jest posadowiony na palach, nie przepływa pod nim woda, nie opływa także bezpośrednio ścian budynku, a istnieje pomiędzy budynkiem a potokiem niewielki fragment gruntu, to oznacza, że jest tam wyraźna krawędź brzegu, którą została poprowadzona linia rozgraniczająca na Projekcie. To z kolei oznacza, ze spełnione zostały warunki określone w art. 15 Prawa wodnego. Organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasatoryjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania po raz czwarty, wskazując po raz kolejny w istocie te same braki w zakresie postępowania wyjaśniającego. Wskazać jednak trzeba, że organ I instancji, stosując się do poprzednich zaleceń organu odwoławczego, po raz kolejny przeprowadził oględziny miejsca, którego sprawa dotyczy, sporządził protokół, przygotował materiał fotograficzny. Także i ten materiał, zdaniem organu odwoławczego, nie jest wystarczający do poczynienia wiążących ustaleń. Niewątpliwie skomplikowane ukształtowanie terenu w miejscu oględzin nie poddaje się łatwo opisowi, ale nie oznacza to, że uzupełnienia tego opisu muszą być dokonywane w kolejnych, wielokrotnie powtarzanych, postępowaniach pierwszoinstancyjnych. Nie ma żadnych przeszkód, aby w takiej sytuacji właśnie organ odwoławczy poddał weryfikacji ustalenia organu I instancji na podstawie własnych spostrzeżeń. Organ odwoławczy nie jest organem kasacyjnym, a jego obowiązkiem jest w pierwszej kolejności merytoryczne rozpoznanie sprawy, to zaś oznaczać może konieczność przeprowadzenia dowodu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można z góry zakładać, że podjęcie przez organ odwoławczy takich działań naruszy zasadę dwuinstancyjności; wszak wynik oględzin może nawet w całości potwierdzić ustalenia organu I instancji. Od wyniku tego zależy ocena, czy konieczne jest rzeczywiście przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w I instancji. W razie zaś stwierdzenia takiej konieczności uzasadnienie ewentualnej decyzji kasatoryjnej nie może ograniczać się do zacytowania treści przepisów, fragmentów orzeczeń sądowych i ogólnych stwierdzeń o nienależytym wyjaśnieniu sprawy. Powinno natomiast precyzyjnie wskazywać kierunki dalszego postępowania wyjaśniającego i obszary stanu faktycznego, które wymagają uzupełnienia. Za takie nie można uznać zawartego w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdzenia, że "na odcinku B - C przeprowadzone oględziny w ogóle nie ustaliły kryterium linii brzegu. W celu wyjaśnienia przebiegu krawędzi i zweryfikowania zarzutu odwoławczego (część budynku znajduje się w granicy linii brzegu) należałoby dokonać szczegółowych oględzin na całym projektowanym obszarze i zbadać usytuowanie krawędzi przed i za budynkiem". Z treści tej wypowiedzi wynika, że dostrzeżone przez organ odwoławczy braki szczególnie dotyczą odcinka pomiędzy punktami C i B oznaczonymi na projekcie rozgraniczenia. Ten zaś akurat odcinek został szczegółowo opisany w protokole oględzin, a jego stan obrazują fotografie. Jak się więc wydaje, nie chodzi o ponowne ustalenie stanu istniejącego na gruncie w zakresie tego odcinka, ale o to, czy ewentualnie istniejąca tam dawniej linia brzegowa, stanowiąca naturalny ciąg wraz z linią przed i za budynkiem, została zabudową przekroczona. Ta wątpliwość jest jednak tylko kwestią domysłu, bo organ wyraźnie jej nie wyartykułował. Organ nie wskazał także przyczyn, dla których ustalenie w/w okoliczności ma mieć istotne w sprawie znaczenie. Dopiero na rozprawie sądowej pełnomocnik organu stwierdził, że możliwa jest sytuacja, w której linia brzegowa potoku przebiega "przez środek budynku górną krawędzią skarpy". Jeżeli pogląd ten stanowić miałby rzeczywiście przyczynę skierowania sprawy po raz kolejny do ponownego rozpoznania, to organ odwoławczy winien go sformułować wyraźnie i wskazać jego powiązanie z zakresem koniecznych ustaleń. Takich treści uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów o postępowaniu tj. art. 138 § 2 i art. 107 § 3 kpa. Sąd dostrzega też, że decyzje kasatoryjne z dnia 30 stycznia 2014 r. i z dnia 1 października 2014 r. wydane zostały z naruszeniem prawa - w wyniku rozpoznania odwołań wniesionych przez sam organ odwoławczy (Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej). W istniejącej jednak sytuacji procesowej wyeliminowanie tychże decyzji z obrotu prawnego nie jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Dlatego też w odniesieniu do tych decyzji Sąd nie zastosował przepisu art. 135 ppsa. Wytknąć też należy, że i obecnie krąg uczestników postępowania został wadliwie określony. Nie wiadomo, z jakich powodów, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nadal traktowany jest jako uczestnik postępowania. Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie (art. 4 ust. 4 ustawy Prawo wodne). Regionalny zarząd gospodarki wodnej nie jest odrębnym podmiotem praw i obowiązków, a jedynie urzędem, przy pomocy którego, zgodnie z art. 92 ust. 5 w/w ustawy, dyrektor wykonuje swoje zadania. Nazwanie więc strony "zarządem" zamiast "dyrektorem zarządu" nie może sanować opisanego naruszenia procedury. Warto przy tym odnotować, że stanowiący przyczynę skasowania decyzji organu I instancji zarzut niewyjaśnienia sprawy nie tylko nie został wykazany (o czym była mowa wyżej), ale sformułowany został w sytuacji, kiedy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, w tym w oględzinach miejsca sporu, uczestniczyli przedstawiciele Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.