II SA/Kr 1061/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik – Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 16 czerwca 2025 r. znak: SKO.ZP/415/183/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy W. decyzją z 28 kwietnia 2025 r., znak: GKPOŚ.6730.1.64.2024, na wniosek K. M. z 24 czerwca 2024 r., ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego - na dz. nr [...] w m. W. . W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał spełnienie w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 59-61 i art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130), dalej: "u.p.z.p.". W końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji organ I instancji wskazał, że "sprawę odpowiedniego zapewnienia braku oddziaływania na tereny sąsiednie (w tym w zakresie pozbawienia właścicieli działek sąsiednich dostępu do drogi publicznej) będzie musiał inwestor zapewnić na dalszych etapach inwestycji tak, aby spełnić wymagania zawarte w Dziale III pkt 5 niniejszej decyzji" (wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. H. podnosząc m.in., że przez część działek będących przedmiotem inwestycji (mających charakter gruntów gminnych) powinna przebiegać droga publiczna, to jest począwszy od jej działki nr [...] przez działkę [...] oraz [...]. Zdaniem odwołującej na skutek błędnie wykonanej synchronizacji w latach 2011, 2018 oraz 2021, aktualnie ustalenie warunków zabudowy koliduje z istniejącym dojazdem do jej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 16 czerwca 2025r. znak SKO.ZP/415/183/2025, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej: "K.p.a." oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 997) utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta z 28 kwietnia 2025 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 4, art. 59 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Kolejno organ II instancji przywołał i wyjaśnił treść art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Stwierdził, że szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588), dalej "rozporządzenie". Rozporządzenie to ma w sprawie zastosowanie na mocy przepisu przejściowego (§ 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U. z 2024 r., poz. 1116), który stanowi, że do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte 24 czerwca 2024 r., a rozporządzenie z 15 lipca 2024 r. weszło w życie 26 lipca 2024 r. Dalej organ odwoławczy opisał obowiązki organów związane z przeprowadzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i ustalenie w analizie, czy spełnione są wszystkie wymogi zawarte w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. Z analizy powinno wynikać, że w sprawie ma miejsce kontynuacja funkcji tj. spełniona jest zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, oraz teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a nadto spełnione są wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przeanalizować również należy przepisy zawarte w art. 61 ust. 2-6 ustawy, tak, jak wymaga tego przywołany przepis rozporządzenia. Kolegium stwierdziło, że z ustaleń analizy wynika, iż "zabudowa działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu." W obszarze analizowanym znajduje się: "istniejący zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, lasy, tereny rolne, droga publiczna i wewnętrzne." Wskazując na powyższe organ II instancji przyjął, że prawidłowo ustalono w sprawie zaistnienie kontynuacji funkcji. Następnie organ odwoławczy uzasadnił przyjęte w decyzji parametry zabudowy i wskaźniki wnioskami analizy, w tym: 1) linię zabudowy wyznaczoną na podstawie § 4 rozporządzenia, jako nieprzekraczalną linię zabudowy - 6,0 m od granicy działki z drogą (dz. nr [...]), jak oznaczono na załączniku graficznym, w odniesieniu do wyznaczania linii zabudowy dla budynków związanych z pasem drogowym; przepisy odrębne regulują odległości obiektów budowlanych od jezdni dróg ogólnodostępnych, w tym przypadku drogi krajowej na 10,0 m w terenie zabudowanym i na 25,0 m w terenie niezabudowanym, drogi powiatowej na 8,0 m w terenie zabudowanym i na 20,0 m w terenie niezabudowanym i drogi gminnej na 6,0 m w terenie zabudowanym i na 15,0 m w terenie niezabudowanym; teren inwestycji jest poza pasem drogowym drogi publicznej, ale dla zachowania korytarza komunikacyjnego drogi wewnętrznej należy zachować odległość 6 m od tej drogi. 2) maksymalną intensywność zabudowy, na podstawie "paragraf 4 rozporządzenia", wskazując na maksymalną intensywność zabudowy oraz maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, w szczególności maksymalną intensywność zabudowy w obszarze analizowanym oraz większe wskaźniki na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie (6, 7 i 8), w oparciu o zestawienie tabelaryczne znajdujące się w aktach sprawy, przyjęto ze wskaźnikami: a) maksymalna intensywność zabudowy: 0,40; b) nadziemna intensywność zabudowy: - minimalna: 0,08, - maksymalna: 0,30. 3) udział powierzchni zabudowy maksymalnie w wysokości 20%, na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia, biorąc pod uwagę wielkość działki pod planowaną zabudowę, fakt, że działki w sąsiedztwie występujące najbliżej ([...] mają znacznie większe wskaźniki od pozostałych działek w obszarze analizowanym (średnio ok. 22%), co dało podstawę do przybliżenia wskaźnika dla terenu inwestycji do ich wielkości. 4) szerokości elewacji frontowej (elewacji obiektu od strony drogi wewnętrznej dz. nr [...]) w granicach od 8,0 do 12,5 m, na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, wskazując, że szerokości elewacji frontowych na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym: 1) średnia szerokość to 10,4 m - biorąc pod uwagę wszystkie działki zabudowane w obszarze analizowanym; 2) minimalna możliwa do ustalenia szerokość to 8,3 m; 3) maksymalna możliwa do szerokość to 12,5 m. Elewację frontową w niniejszej sprawie przyjęto od strony drogi wewnętrznej dz. nr [...]. Ustalono szerokość elewacji frontowej w granicach od 8,0 do 12,5 m. 5) wysokość zabudowy, to jest wysokość do kalenicy dla budynku mieszkalnego do 9,0 m, na podstawie § 7 rozporządzenia, bowiem w obszarze analizowanym wysokości do kalenicy to ok. ok. 6,0 - 11,0 m. W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się budynki mieszkalne, które mają wysokość zabudowy ok. 9,0 -11,0 m. 6) geometrię dachu, na podstawie § 8 rozporządzenia, tak że projektowany obiekt winien być zwieńczony: dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci głównych od 20° do 45°; układu kalenicy głównej obiektu nie ustalono. W analizie przyjęto, że istniejąca zabudowa mieszkalna ma charakter jednorodny choć o zróżnicowanej wysokości, budynki mieszkalne mają wysokość od 1 do 3 kondygnacji nadziemnych; dachy budynków mieszkalnych i gospodarczych dwuspadowe lub wielospadowe, o kącie nachylenia w przedziale 20°-45°, usytuowane różnorodnie kalenicami do drogi publicznej; występują dachy płaskie. Dalej organ II instancji wskazał, że "W § 9 rozporządzenia uregulowano kwestię ustalenia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej: 1. Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej ustala się na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się ustalenie innego minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy". Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w sporządzonej w sprawie analizie ustalono: "Mając na uwadze potrzebę określenia pełnych cech zagospodarowania terenu poza udziałem zabudowy należy ustalić minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla przedmiotowej inwestycji. Należy podkreślić, że udział powierzchni biologicznie czynnej ma istotne znaczenie dla ochrony środowiska i ochrony interesów osób trzecich (właścicieli działek sąsiednich), w tym zapewnienia właściwej retencji wód opadowych i roztopowych. Ustala się minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na 60%." Organ II stwierdził, że obszar powierzchni biologicznie czynnej został ustalony w sposób prawidłowy z uwzględnieniem, że powierzchnia działki umożliwi realizację inwestycji przy tak ustalonym obszarze. Kolejno organ odwoławczy wskazał, że "W § 10 rozporządzenia ustanowiono wymóg ustalenia minimalnej liczby miejsc do parkowania: minimalną liczbę miejsc do parkowania ustala się w stosunku do liczby lokali mieszkalnych, liczby lokali usługowych, liczby osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, liczby zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych". W analizie zaś przyjęto, że minimalna liczba miejsc do parkowania to 1 miejsce postojowe na 1 lokal mieszkalny realizowane w formie naziemnej. Powyższe Kolegium uznało za prawidłowe. Podsumowując organ II instancji stwierdził, że pozostałe warunki inwestycji są spełnione. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej dz. nr [...] poprzez dz. nr [...] lub do drogi publicznej dz. nr [...] poprzez dz. nr [...]; istniejące sieci i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego - poprzez rozbudowę istniejących sieci, na warunkach określonych w drodze umowy między właściwym dysponentem sieci a inwestorem; teren inwestycji o powierzchni 1045 m2; sklasyfikowany jest jako grunty Br-PsV i PsV. Inwestycja jest ponadto zgodna z przepisami odrębnymi. W sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że z opisu zawartego w odwołaniu wynika, iż warunki zabudowy ustalone zostały m.in. na tej części działek, na której znajduje się droga dojazdowa do nieruchomości odwołującej. Wybudowanie budynku mieszkalnego może pozbawić odwołującą możliwości dojazdu. Wskazując na powyższe argumenty organ II instancji stwierdził, że z ustaleń stanu nieruchomości, który zawarty jest w opisanej wyżej analizie nie wynika, aby działki objęte wnioskiem zajęte były pod urządzoną drogę. Odwołująca - jeżeli uważa, że posiada zagwarantowany prawnie dojazd do nieruchomości - może podjąć działania zmierzające do ochrony uprawnień: wnieść powództwo do sądu powszechnego o ochronę własności, złożyć wniosek o zasiedzenie lub o ustanowienie służebności przejazdu wraz z ewentualnym wnioskiem o zabezpieczenie. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest badane uprawnienie do terenu objętego wnioskiem. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla którego ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, które następuje w odrębnym postępowaniu od tego prowadzonego w sprawie warunków zabudowy. Podmiot występujący o ustalenie warunków zabudowy nie musi w ogóle legitymować się prawem do terenu objętego wnioskiem. Tym samym, co do zasady, nie bada się w tym postępowaniu stosunków własnościowych. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji zagrożenie czyichś praw dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję bądź nieruchomości sąsiedniej, w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ma charakter potencjalny. Tym samym, zdaniem Kolegium, w aktualnym postępowaniu uprawnienie odwołującej nie podlega badaniu ani ochronie. Konieczność dokonania opisu terenu inwestycji wynika z potrzeby ustalenia dotychczasowego sposobu użytkowania. Nie oznacza natomiast, że możliwa jest odmowa ustalenia warunków zabudowy. Ewentualne ograniczenie działalności inwestycyjnej na terenie działek może nastąpić dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę, gdzie inwestor będzie musiał złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wówczas dopiero to oświadczenie mogłoby kolidować z uprawnieniem odwołującej do korzystania z drogi do jej nieruchomości. M. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 16 czerwca 2025r. znak SKO.ZP/415/183/2025. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. nieuwzględnienie i brak odniesienia się do argumentacji podnoszonej w odwołaniu od decyzji I instancji, tj.: a. począwszy od działki skarżącej o nr [...] przez działkę [...] oraz [...] powinna przebiegać droga publiczna (omawiane działki mają charakter gruntów gminnych), która w wyniku błędnie wykonanych synchronizacji w latach 2011, 2018 oraz 2021 (wadliwości poszczególnych operatów zostały potwierdzone w piśmie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 23 grudnia 2024 r. – dokument został przedłożony wraz z odwołaniem od decyzji I instancji) została bezprawnie wcielona do poszczególnych działek osób prywatnych lub działek przekazanych w zarząd wspólnotom gruntowym, b. w ramach zaskarżonej decyzji został zaaprobowany stan, w którym organ I instancji wydając swoją decyzję nie uwzględnił wskazań opisanych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 19 grudnia 2024 r. sygn. akt SKO.ZP/415/384/2024, tj. organ I instancji w dalszym ciągu nie przeprowadził rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (a przynajmniej takowa nie odnalazła odzwierciedlenia w treści decyzji I instancji), c. przeprowadzenie inwestycji w granicach określonych decyzją organu I instancji, w szczególności w obrębie terenu oznaczonego na załączniku nr 1 do decyzji literami D-E-F-G-H-I-J pozbawi moją działkę o nr [...] dojazdu do drogi publicznej (graniczącej z działką objętą zaskarżona decyzją po linii wyznaczonej na załączniku nr 1 literami C-D-E) na zasadzie służebności gruntowych. Dojazd do drogi publicznej z działki [...] obecnie odbywa się traktem wyznaczonymi prostymi liniami pomiędzy miejsca oznaczonymi na wskazanej wyżej mapie literami H-E oraz J-D. Stad omawiany wcześniej fragmentu gruntu działki [...] winien zostać wyłączony z objęcia warunkami zabudowy; 2. brak doręczania korespondencji procesowej przez organ II instancji uczestnikom postępowania przed organem I instancji, tj. Spółce Pastwiskowej "O.", Z. P. oraz Spółce dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi W. - G. W., co skutkowało uniemożliwieniem im zajęcia stanowiska w sprawie, a co za idzie podmioty te bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, choć korzystały z przymiotu jego stron. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, dopuszczenie dowodu z natychmiast wykonalnego postanowienia Sądu Rejonowego w T. z 14 lipca 2025 r. sygn. akt [...] w przedmiocie udzielenia skarżącej zabezpieczenia roszczenia o zasiedzenie służebności gruntowej, celem wykazania faktu istnienia służebności gruntowych biegnących przez działkę nr [...], gdzie nieruchomość [...] figuruje jako nieruchomość władnąca oraz zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej organ II instancji nie podzielił słusznych zarzutów podnoszonych przez skarżącą, nadto zmianie uległa sytuacja prawna, bowiem Sąd Rejonowy w T. usankcjonował, w trybie zabezpieczenia, istnienie służebności gruntowych biegnących przez działkę nr [...], który położenie uniemożliwia prowadzenie prac budowalnych na przedmiotowej działce. W ocenie skarżącej Gmina W. realizując obowiązek dbania o posiadane mienie winna podjąć działania zmierzające do zgodnego z prawem uregulowania stanu prawnego omawianych nieruchomości o nr [...] przez działkę [...], [...] oraz [...]. Starania te winny skupiać się na przeprowadzeniu rzetelnych prac synchronizacyjnych mogących skutkować odzyskaniem formalnego władztwa na omawianym gruntem, celem przywrócenia drogi publicznej jaka winna przez nie przebiegać. Skarżąca podniosła też, że w pierwotnie wydanej w sprawie decyzji Kolegium zostały zasygnalizowane daleko idące braki pierwotnie wydanej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Mimo to kolejna decyzja organu I instancji nie była pozbawiona omawianych wadliwości. Zatem skoro ww. braki były podstawą do uchylenia decyzji pierwotnie w sprawie wydanej, to winny wywołać taki skutek również obecnie. Podsumowując, skarżąca uznała za błąd wydanie warunków zabudowy, które mogą stanowić podstawę dla procesu inwestycyjnego mogącego kolidować z pasem służebności gruntowych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie 26 listopada 2025 r. adwokat reprezentujący skarżącą podkreślił, że zawnioskowane jako dowód w sprawie postanowienie zabezpieczające ma szerszy charakter – dotyczy bowiem zakazu dokonywania jakichkolwiek działań, które uniemożliwiałyby korzystanie ze służebności drogi koniecznej. Uczestnik - inwestor wniósł o oddalenie skargi zwracając uwagę, że skarżąca ma zapewniony wyjazd ze swojej działki przez teren działki uczestnika o szerokości 8 metrów. Oświadczył, że działka skarżącej nie miała i nie ma dostępu do drogi głównej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a zarzuty skarżącej nie mogą przynieść zamierzonego skutku. Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego. Kontrola Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła decyzji Kolegium utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy W. ustalającej warunki zabudowy dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego na dz. nr [...] w m. W. . Sąd nie mógł brać zatem pod uwagę takich zarzutów skarżącej, jak podnoszona "wadliwość synchronizacji w latach 2011, 2018 oraz 2021 i bezprawne wcielanie do poszczególnych działek osób prywatnych lub wspólnot gruntowych". Powyższych kwestii nie można utożsamiać z nieustaleniem stanu prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji objętej zaskarżoną decyzją WZ, o czym jest mowa w art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Nie jest dopuszczalne bowiem, by w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organy dokonywały ustaleń czy rozstrzygnięć dotyczących kwestii ewentualnego przyszłego przebiegu służebności, czy rozgraniczenia nieruchomości. Organy administracji i Sąd muszą bazować na stanie prawnym odzwierciedlonym w oficjalnych zbiorach dokumentów, jak księgi wieczyste i rejestr gruntów, co w niniejszej sprawie prawidłowo uczyniły. Przed przejściem do meritum należy zauważyć, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy we właściwy sposób uwzględnił datę wniosku o ustalenie warunków zabudowy (24 czerwca 2024 r.) w kontekście ustalenia właściwego stanu prawnego sprawy. I tak, jakkolwiek brzmienie stosowanych w sprawie przepisów u.p.z.p. nie budzi wątpliwości w kontekście przepisów międzyczasowych, to odmiennie ma się rzecz w niniejszej sprawie z rozporządzeniem wykonawczym. Należy dostrzec, że autor analizy i dokonujący jej oceny organ I instancji prawidłowo powołały jako podstawę prawną działań rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., obowiązujące od 27 września 2003 r. do 26 lipca 2024 r. Jest tak, co słusznie wykazał organ odwoławczy, z uwagi na datę złożenia wniosku w kontekście brzmienia przepisu międzyczasowego (§ 12) ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zastępującego dotychczasowe rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. Niemniej jednak z treści uzasadnienia zarówno decyzji, jak i analizy wynika, że zastosowano w sprawie treść nowego rozporządzenia, powołując na podstawie rozporządzenia wykonawczego m.in. wskaźniki intensywności zabudowy i minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz ustalając minimalną liczbę miejsc do parkowania. Powyższe uchybienie dostrzegł organ II instancji i we właściwy sposób skorygował uzasadnienie przyjętych parametrów i wskaźników, wykazując prawidłowe zastosowanie § 1-9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., którego treść co do istoty została w większości powtórzona w rozporządzeniu z 15 lipca 2024 r. Drobne niedociągnięcia analizy nie zmieniają wymowy jej jednoznacznych wyników, wykazujących spełnienie przesłanek kontynuacji funkcji i ustalenia wskaźników i parametrów wnioskowanej zabudowy. Przechodząc do głównego spornego w sprawie zagadnienia trzeba podkreślić, że kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozpatrywana jest dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest w trakcie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. W szczególności ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło wyjaśnienie istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd podziela argumentację rozstrzygnięcia organu II instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia organu II instancji obejmują okoliczności ważne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie wystąpienia przesłanek do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w uzasadnieniu decyzji zostały powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości. Co istotne w niniejszej sprawie, zakres orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest limitowany pozostałymi przesłankami określonymi w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu znowelizowanym 24 września 2023 r., jak słusznie wskazał organ II instancji. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Nie było w sprawie niniejszej sporne, że działka określona we wniosku i zaskarżonej decyzji nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zatem prawidłowo przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym w art. 59 i nast. u.p.z.p. Powyższe nie budzi wątpliwości Sądu. Niewątpliwie spełnione zatem w sprawie były warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotem sporu było w zasadzie jedno główne zagadnienie. Mianowicie zdaniem skarżącej przez część działek będących przedmiotem inwestycji powinna przebiegać droga umożliwiająca dojazd do jej nieruchomości, co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w T. z 14 lipca 2025 r. sygn. akt I [...] w przedmiocie udzielenia skarżącej zabezpieczenia roszczenia o zasiedzenie służebności gruntowej. Co znamienne, skarżąca nie zarzuciła organom naruszenia żadnych konkretnie wskazanych przepisów, ani postępowania, ani materialnoprawnych. Sąd stwierdza, że prawidłowe i adekwatne do stanu faktycznego i prawnego sprawy jest stanowisko organu II instancji, które należy zaakceptować co do istotnych okoliczności sprawy, co musiało skutkować oddaleniem bezzasadnej skargi. Jak bowiem słusznie wskazał organ odwoławczy, w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a zatem i ograniczeń w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla którego ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, które następuje w odrębnym postępowaniu od tego prowadzonego w sprawie warunków zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt: II OSK 1882/21 – powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiot występujący o ustalenie warunków zabudowy nie musi w ogóle legitymować się prawem do terenu objętego wnioskiem. Tym samym, co do zasady, nie bada się w tym postępowaniu stosunków własnościowych (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 17 sierpnia 2023 r., sygn. II SA/OI 355/23). Dlatego też zarzut błędnie wykonanych synchronizacji w latach 2011, 2018 oraz 2021 i bezprawnego wcielenia do poszczególnych działek osób prywatnych lub przekazania w zarząd wspólnotom gruntowym, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji zagrożenie czyichś praw dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję bądź nieruchomości sąsiedniej, w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, ma charakter jedynie potencjalny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 kwietnia 2023 r., sygn. II SA/Gd 794/22). Dlatego też powołane przez skarżącą postanowienie zabezpieczające sądu cywilnego, jako dotyczące opisanej wyżej sfery własności, nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. Również w powołanej w skardze decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 19 grudnia 2024 r. sygn. akt SKO.ZP/415/384/2024 wskazano jednoznacznie, odpowiadając na zarzuty skarżącej sformułowane w odwołaniu, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest badane uprawnienie do terenu objętego wnioskiem. W ponownie sporządzonej analizie uwzględniono też wytyczne Kolegium, ustalając, że działki objęte wnioskiem obecnie nie są zajęte pod urządzoną drogę. Należy końcowo przypomnieć, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 12 października 2010r., sygn. II OSK 1542/09). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zatem Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wyjaśnił i ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie wystarczającym dla rozstrzygnięcia, w tym wykazał, że zaistniały wszelkie przesłanki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, a brak jest przesłanek negatywnych. Okoliczności determinujące treść rozstrzygnięcia zostały opisane w uzasadnieniu decyzji II instancji. Wykazano kontynuację funkcji, spełniona jest zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przyszłego zamierzenia budowlanego. Nota bene żadna z wyżej wymienionych okoliczności nie była kwestionowana przez strony postępowania. Wbrew zarzutom skargi, organ II instancji umotywował zasadność argumentacji, którą kierował się przy wydaniu decyzji, a także odniósł się do zarzutów odwołania. Na obecnym etapie procesu inwestycyjnego zawarcie w decyzji Wójta z 28 kwietnia 2025 r. Działu III pkt 5: "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", zakazującego wprost m.in.: a) pozbawienia właścicieli działek sąsiednich dostępu do drogi publicznej (...), e) powodowania ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i wpływanie na wykonywanie ich prawa własności, w należyty i wystarczający sposób chroni prawa skarżącej. Stanowisko skarżącej powinno być poddane bardziej szczegółowej analizie i ocenie w ewentualnym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie nie wpływa jednak na pozytywną ocenę legalności zaskarżonej decyzji WZ. Odnośnie natomiast zarzutu braku doręczania korespondencji procesowej innym stronom postępowania Sąd wskazuje, że zarzut naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu skutecznie podnieść może wyłącznie strona, która została takiego udziału pozbawiona. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (por. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1584/18). Co więcej, w aktach administracyjnych II instancji zalegają dowody skutecznych doręczeń przez Kolegium przesyłek Z. P. oraz Spółce dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi W. G. W.. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organ II instancji we właściwy sposób ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał wykładni stosowanych przepisów prawa, a skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.