II SA/Kr 1062/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Iwona Niżnik - Dobosz SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r, znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Prezydent Miasta K. postanowieniem z 15 marca 2019 r., znak: [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 29 września 2015 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Fundacji [...]" pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K.". Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł w terminie określonym w art. 141 § 2 k.p.a. A. J., zarzucając mu naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez zawieszenie postępowania w sytuacji braku wystąpienia zagadnienia wstępnego w sprawie; 2. art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nie wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę po bezskutecznym upływie terminu nałożonego postanowieniem o obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakresie konieczności dostarczenia decyzji środowiskowej. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wojewoda postanowieniem z dnia 8 lipca 2019 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W jego uzasadnieniu organ II instancji opisał przebieg postępowań nadzwyczajnych dotyczących opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 września 2015 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja ta została przeniesiona na rzecz wnioskodawcy Klubu Sportowego [...]" decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 6 listopada 2015 r., znak: [...] Postanowieniem z 6 lipca 2017 r. sprostowano decyzję z 6 listopada 2015 r. Decyzją z 22 lipca 2016 r., znak [...] Prezydent Miasta K. zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę, co do zakresu terenowego przedmiotowej inwestycji oraz zatwierdził projekt budowalny obejmujący ww. zmiany, uwzględniający ograniczenie terenu objętego granicami inwestycji o cześć działki nr [...] obr[...] dla Klubu Sportowego [...]. Decyzją z 14 listopada 2016 r., znak: [...] pozwolenie na budowę przeniesiono na rzecz [...] K. Sp. z o.o. S. K. Wnioskiem z 5 października 2016 r. A. J. i D. J. zażądali wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2016 r., znak [...] [...], Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 29.09.2015 znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, przeniesioną decyzją nr [...] z 6 listopada 2015 r. znak: [...], sprostowaną postanowieniem z 6 lipca 2016 r oraz zmienioną decyzją nr [...] z 22 lipca 2016 r. - stwierdzając, że wnioskodawcy nie są stronami postępowania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę postanowieniem z dnia 7 lutego 2017 r., znak [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. II SA/Kr 529/17 uchylił oba wskazane wyżej postanowienia. Po stwierdzeniu prawomocności tego wyroku z dniem 5 października 2017 r. i zwrocie akt administracyjnych, Prezydent Miasta K. < postanowieniem z 18 grudnia 2017 r., znak: [...] [...], wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 29 września 2015 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oraz < postanowieniem z 18 grudnia 2017 r., znak: [...], wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 22 lipca 2016 r., znak: [...] zmieniającą ww. decyzję nr [...] z dnia 29 września 2015 r., znak: [...] [...] Po rozpoznaniu licznych środków prawnych w związku z wyrokiem z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 529/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał 21 maja 2019 r. postanowienie, którym uchylił postanowienie z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt. II SA/Kr 529/17 stwierdzające, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia jest prawomocny od dnia 5 października 2017 r. Okoliczność, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 529/17 jest nieprawomocny – została uznana za zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie wznowienia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd). Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. J.. Zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów postępowania administracyjnego: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania w sytuacji braku wystąpienia zagadnienia wstępnego w sprawie; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji z uwagi na okoliczności które miały miejsce po jego wydaniu (postanowienie referendarza sądowego z dnia 21 maja 2019 roku). 2) przepisów prawa materialnego - art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niewydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę po bezskutecznym upływie terminu nałożonego postanowieniem o obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakresie konieczności dostarczenia decyzji środowiskowej. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postanowienie o zawieszeniu postępowania jest niedopuszczalne, bowiem w chwili jego wydania wznowione postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę było już bezprzedmiotowe, w związku z nadejściem terminu, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2018 r. znak: [...], wydanym na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji nałożył na Inwestora Klub Sportowy [...], w terminie 30 dni od odbioru postanowienia, obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości w projekcie budowlanym oraz dostarczenia niezbędnych dokumentów tj. ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ prowadzący postępowanie udzielił jednocześnie informacji, iż w przypadku bezskutecznego upływu tego terminu zostanie wydana decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowienie to zostało odebrane przez pełnomocnika inwestora w dniu 3 lipca 2018 r., a termin upłynął bezskutecznie w dniu 2 sierpnia. W tych realiach organ zgodnie z zawartym w postanowieniu pouczeniem oraz treścią art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązany jest wydać decyzję negatywną. Organ I instancji nie wydając decyzji o odmowie pozwolenia na budowę, a zamiast tego zawieszając postępowanie, dokonał naruszenia tego przepisu. Naruszenie przepisu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. polega na zastosowaniu go w sytuacji, gdy brak było już podstaw do prowadzenia postępowania. W dniu 15 marca 2019 roku (data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania) wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 529/17 był prawomocny. Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania i dopiero w dniu 8 lipca 2019 roku utrzymał w mocy postanowienie powołując się na okoliczności, jakie nastąpiły po wydaniu nieprawidłowego postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Z tego względu wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Organ II instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany jest uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania, niezależnie od przyczyn ewentualnej przewlekłości postępowania. W zaskarżonym postanowieniu, jako podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego powołano fakt, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchylający wydane wcześniej postanowienia organów administracji o odmowie wznowienia postępowania nie jest prawomocny. Okoliczności te nie budzą wątpliwości. Wprawdzie w przesłanych aktach administracyjnych brak jest dokumentów potwierdzających te fakty, jednakże Sąd z urzędu ustalił, że w sprawie sygn. II SA/Kr 529/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: < wyrokiem z dnia 14 lipca 2017 r. uchylił postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydane w I i w II instancji < postanowieniem z dnia 19 stycznia 2018 r. odmówił uczestnikowi Klub Sportowy [...] z siedzibą w K. przywrócenia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej < postanowieniem z dnia 14 września 2018 r. odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej oraz odrzucił skargę kasacyjną tego uczestnika. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. II OZ 1411/18 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 529/17. W konsekwencji postanowieniem z dnia 21 maja 2019 r. uchylono postanowienie stwierdzające prawomocność opisanego wyżej wyroku, a akta sprawy wraz ze skargą kasacyjną Stowarzyszenia [...]" w K. zostały przesłane do Naczelnego Sądu Administracyjnego i zarejestrowane pod sygn. II OSK 2746/19. Ponieważ jednak wcześniej stwierdzono prawomocność wyroku, organ I instancji stosując się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku wznowił postępowanie administracyjne i prowadził je we właściwym trybie, podejmując kolejne czynności. Doprowadziło to do sytuacji, w której toczyło się wznowione postępowanie administracyjne – pomimo, że wyrok uchylający wcześniejsze postanowienie o odmowie wznowienia wraz ze skargą kasacyjną dopiero oczekuje na instancyjną kontrolę w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie. Skoro w dacie wydawania przez Wojewodę zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania sprawa sądowej kontroli wydanego wcześniej postanowienia o odmowie wznowienia pozostawała niezakończona, to słusznie uznano tę sprawę za zagadnienie wstępne. Nie można, bowiem wykluczyć, że w ramach kontroli instancyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchyli wyrok WSA w Krakowie; możliwe jest również prawomocne oddalenie skargi – co oznaczałoby, że w mocy pozostanie postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W takich okolicznościach kontynuowanie wznowionego postępowania nie znajduje uzasadnienia, przynajmniej do czasu prawomocnego zakończenia sądowej kontroli postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Są one w istocie skierowane przeciwko postanowieniu organu I instancji, który – zdaniem skarżącego – zamiast zawieszać postępowanie winien był wydać decyzję odmawiającą pozwolenia na budowę. Natomiast Wojewodzie skarżący zarzuca, że "dopuścił się przewlekłości postępowania i dopiero w dniu 8 lipca 2019 roku utrzymał w mocy postanowienie powołując się na okoliczności, jakie nastąpiły po wydaniu nieprawidłowego postanowienia organu I instancji" tj. uchylenie postanowienia stwierdzającego prawomocność wyroku. Tego rodzaju argumentacja wskazuje na niezrozumienie istoty postanowienia stwierdzającego prawomocność wyroku. Jego uchylenie nie oznacza w żadnym wypadku, że prawomocny wcześniej wyrok utracił ten przymiot. Przymiot prawomocności nie jest, bowiem czymś odwracalnym. Uchylenie takiego postanowienia oznacza natomiast, że było ono wadliwe, a wyrok sądu I instancji nigdy wcześniej nie uzyskał przymiotu prawomocności. Wynika to z treści art. 168 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy. Jeżeli więc nadano bieg skardze kasacyjnej, to znaczy, że wyrok, który został nią zaskarżony nigdy nie był prawomocny, wbrew przeciwnemu twierdzeniu skarżącego. Wojewoda prawidłowo wziął pod uwagę okoliczności, które nastąpiły po wydaniu postanowienia organu I instancji. Niezależnie od tego, jakie okoliczności towarzyszyły wydaniu przez Prezydenta Miasta K. postanowienia z 15 marca 2019 r., rozpoznając zażalenie wniesione od tego postanowienia Wojewoda nie tylko mógł, ale miał obowiązek uwzględnić okoliczności zaistniałe po wydaniu postanowienia I instancji. Zarzuty w tym zakresie nie mogą odnieść skutku. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej bada, czy zaskarżony akt lub czynność były zgodne z przepisami obowiązującymi w dacie ich wydawania. Dopiero w razie stwierdzenia wadliwości zaskarżonego postanowienia otworzyłaby się droga do analizy, czy wadliwe było również poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Ponieważ jednak Sąd ustalił, że postanowienie Wojewody jest prawidłowe, nie istniała możliwość kontrolowania postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 15 marca 2019 r. Taka konstrukcja sądowej kontroli aktów administracyjnych wynika z treści art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jak wynika z powyższych rozważań zaskarżone postanowienie było prawidłowe, a zatem skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.