II SA/Kr 1063/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Wnioskiem z dnia 9 września 2009 r. T. R. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek jednorodzinny dwulokalowy wraz z budową garaży na działce nr "1’ przy ul. [...] w K.. Po przeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej i sporządzeniu projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 7 maja 2010 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek jednorodzinny dwulokalowy wraz z budową garaży na działce nr "1" przy ul. [...] w K.. Od decyzji tej wniesiono odwołania i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 19 października 2010 r. uchyliło tak zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Przyczyną uchylenia decyzji było wskazanie na nieprzekraczalną linię zabudowy zamiast wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, a także podanie parametrów planowanej inwestycji w sposób określający górna wartość (do 32 % powierzchni zabudowy, do 11 metrów szerokości elewacji frontowej i do 10 metrów wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej), zamiast podania tych parametrów w sposób sztywny. Wytknięto również brak pominięcia w części tekstowej zaskarżonej decyzji obszaru zajętego pod planowanie poszerzenie ulicy, który obejmuje również teren określony we wniosku wnioskodawcy, a dotyczący ustalenia warunków przedmiotowej zabudowy. Ponownie rozpoznając sprawę, przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, w której ustalono charakterystykę terenu, funkcje istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, cechy istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym a tym formę architektoniczną, linie zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu. Następnie sporządzono projekt decyzji i Prezydent Miasta K. wydał w dniu 11 marca 2011 r. decyzję Nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał na wstępie, że ponownie rozpoznając sprawę wzięto pod uwagę zastrzeżenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wyrażone w decyzji z dnia 19 października 2010 r. znak [...]. W szczególności ponownie przeprowadzono analizę architektoniczno - urbanistyczną terenu inwestycji ze szczególnym uwzględnieniem linii zabudowy oraz uzupełniono decyzję o brakujące załączniki. W dalszej części uzasadnienia podano, że teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji podkreślono, że jej projekt został sporządzony przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto podano, że w toku postępowania nie wniesiono żadnych uwag zastrzeżeń. Do decyzji załączono warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz części graficzne analizy oraz warunków zabudowy, stanowiące integralną część decyzji. Ustalono obowiązująca linię zabudowy, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w przedziale od 10 % do 16 %; szerokość elewacji frontowej w przedziale od 8 metrów do 11 metrów; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 7 do 9 metrów oraz geometrię dachu – dach płaski z attyką. Określono brak ingerencji planowanej przebudowy ulicy w zakresie zamierzenia inwestycyjnego. Ustalono warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu, a także warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w tym dostęp z ulicy [...]. Określono również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Od decyzji tej odwołanie wnieśli skarżący i M. B.. W odwołaniu skarżącego podniesiono, że nie wyraża on zgody na planowane zamierzenie inwestycyjne, ponieważ inwestycja ta spowoduje lokalizacje budynku praktyczne w granicy z jego działką, a przez to działka ta straci na wartości. Wskazał również na brak podstaw do wybudowania muru ogrodzeniowego i istniejącego już budynku mieszkalno-usługowego, na wybudowanie których również nie wyrażał zgody. W odwołaniu M. B. podniesiono zaś, że w zaskarżonej decyzji połączono pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy z obowiązującą linią zabudowy, co było niedopuszczalne. Po rozpoznaniu odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 19 kwietnia 2011 r. Nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust.1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), oraz § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 11 marca 2011 . W uzasadnieniu wskazano, że kwestionowana decyzja, po usunięciu braków i błędów zawartych w uchylonej poprzednio decyzji, obecnie jest prawidłowa. Kolegium Odwoławcze przyjęło za swoje wszystkie ustalenia organu I instancji co do stanu faktycznego i wskazało, że został on ustalony prawidłowo. Organ odwoławczy podał, że dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeanalizowano wszystkie przesłanki wymienione we wskazanym przepisie i tak wskazano, że jeśli chodzi o spełnienie pierwszej przesłanki, tzn. warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - stwierdzono, że organ prowadzący postępowanie wykazał jej spełnienie. W celu wykazania spełnienia wyżej opisanego warunku organ I instancji zlecił osobie do tego uprawnionej dysponującej wiedzą fachową, dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. W niniejszej sprawie, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, ponownie przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium Odwoławcze ograniczyło się do zbadania, czy istniejąca analiza wykonana została zgodnie z przepisami prawa i czy w związku z tym jej wyniki są wiarygodne oraz czy wydana w sprawie decyzja I instancji odpowiada swą treścią wynikom przeprowadzonej analizy i stwierdziło, że analiza prawidłowo określa obszar analizowany i zawiera charakterystykę terenu i sąsiedniej zabudowy, którą uznać należy za wystarczającą. Wskazano, że obecnie sporządzona analiza nie zawiera już błędów, które stały się przyczyną uchylenia przez Kolegium Odwoławcze poprzedniej zapadłej w niniejszej sprawie decyzji. W szczególności poszczególne parametry, a to wskaźnik powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, szerokość elewacji frontowej i wysokość elewacji frontowej zostały obecnie ustalone poprzez podanie przedziału, w jakim mieścić się powinny wartości rzeczywiście zrealizowane w ramach przedmiotowej inwestycji. Takie rozwiązanie należy uznać za prawidłowe i dopuszczalne w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w jednym z odwołań kwestii linii zabudowy Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że i ten parametr planowanej inwestycji został wyznaczony prawidłowo. Organ I instancji wyznaczył obowiązującą linię zabudowy w rozumieniu przepisu § 4 cytowanego już rozporządzenia. Jak wskazuje się orzecznictwie sądowoadministracyjnym "wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 967/07). Z przytoczonego poglądu, który skład orzekający Kolegium Odwoławczego podzielił wynika jednoznacznie, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza wcale, że planowana inwestycja musi być usytuowana w styczności do tej linii. Kolegium Odwoławcze podniosło, że na gruncie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie jest również sporne, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, że obszar ten nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnosząc się na zakończenie do zarzutu sformułowanego w odwołaniu M. S., Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zarówno przepisy ustawy Prawo budowlane jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie znajdują zastosowania w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stąd też ochrona interesów osób trzecich, w szczególności kwestie dopuszczalnego z punktu widzenia ww. przepisów usytuowania planowanej inwestycji oraz dostępu nieruchomości sąsiednich do światła nie mogą być rozstrzygane na obecnym etapie procesu inwestycyjnego. Kwestie te będą przedmiotem szczegółowych rozważań na dalszych etapach tego procesu, a to zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Wtedy również zarzuty dotyczące tych okoliczności staną się aktualne. Obecnie natomiast należy je uznać za przedwczesne. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie złożył M. S., który wyraził swoje niezadowolenie z treści decyzji jak i podniósł, że nie wyraża zgody na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku usługowego, gdyż jest on usytuowany w granicy jego działki i spowoduje to utratę wartości jego działki oraz jej zacienienie. Skarżący wskazał też na ewentualny brak podstawy prawnej dla posadowienia muru ogrodzeniowego i budynku mieszkalno-usługowego na działce inwestycyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zakwestionowanej decyzji. Dodatkowo Kolegium wskazało, że istniejący w granicy budynek mieszkalno-usługowy jak i mur ogrodzeniowy nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania, w związku z czym Kolegium Odwoławcze nie jest władne badać legalności i prawidłowości ich wzniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w skrócie jako "P.p.s.a."), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Analiza prawidłowości kontrolowanego postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że nie zawiera ono wad uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje się wówczas, gdy zostaną spełnione wymagane przepisami prawa warunki. Stosownie do art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji, która będzie ustalała warunki zabudowy uzależnione jest od spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia wobec działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, na którym mają być ustalane warunki zabudowy, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p.; 5) decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu w tej sprawie wszystkie ww. warunki zostały spełnione. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest dostępna z drogi publicznej (ul. [...]). Układ zabudowy na sąsiednich działkach (pod pojęciem działek sąsiednich rozumie się działki znajdujące się w obszarze analizy zabudowy, a w tej sprawie obszar analizy obejmował elipsę o średnicy ok. 160 metrów (krótsza) i ok. 250 metrów (dłuższa)) pozwala na określenie podstawowych parametrów przyszłej inwestycji. W ten sposób określono linię obowiązującej zabudowy (linia zabudowy biegnąca od strony ul. [...] w odległości 7 metrów od granicy z działką drogową nr "2"), wskaźnik powierzchni nowej zabudowy (w przedziale od 10% do 16 % powierzchni działki), szerokość elewacji frontowej (od 8 metrów do 11 metrów), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (od 7 do 9 metrów) i geometrię dachu (dach płaski z attyką). Wskaźniki te ustalono poprawnie na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Teren działki nr "1’ jest wyposażony z uzbrojenie terenu pozwalające na realizację inwestycji, a przy tym wnioskodawca dostarczył umowy zapewniające dostawę energii elektrycznej, gazy, odprowadzanie ścieków i zaopatrzenie w wodę przyszłej inwestycji. Nie jest wymagana zgodna na przekształcenie gruntów na działce nr "2’ i wydane przez organy w tej sprawie decyzje nie naruszają innych przepisów prawa. Z akt sprawy wynika, że objęty wnioskiem budynek znajduje się w istocie w granicy z działką nr "3’, będącą własnością skarżącego. Ta jednak okoliczność nie ma żadnego znaczenia na etapie ustalania warunków zabudowy. W obecnym stanie prawnym nie ma bowiem żadnego znaczenia, czy sąsiedzi wnioskodawcy, zamierzającego złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy wyrażają zgodę na takie ustalenia, czy też nie wyrażają zgody. Tym samym okoliczności podniesione w skardze również nie znajdują żadnego uzasadnienia. Nie można bowiem uzależniać ustalenia warunków zabudowy od zgody sąsiada, nawet jeżeli planowana zabudowa miałaby być w przyszłości zrealizowana w granicy z działką sąsiednią. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie zastępuje pozwolenia na budowę w zakresie określenia dokładnego miejsca posadowienia przyszłej budowy. To na etapie pozwolenia na budowę inwestor musi dokładnie sprecyzować miejsce realizacji inwestycji i w świetle obowiązującego prawa nawet na etapie pozwolenia na budowę nie jest wymagana zgoda sąsiada na budowę w granicy z działką sąsiednią. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, jakoby jego działka poprzez budowę w granicy na sąsiedniej działce straciła na wartości – również nie ma prawnego znaczenia. Żaden bowiem przepis nie uzależnia ustalania warunków zabudowy od wartości ekonomicznej (ewentualnej utraty wartości ekonomicznej) działek sąsiednich. Podniesiona natomiast kwestia zaciemnienia nie ma znaczenia w procesie ustalania warunków zabudowy, ale uwzględniana jest w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę i wówczas skarżący może skutecznie wymagać, aby stopień zaciemnienia jego działki nie naruszał obowiązujących w tym względzie przepisów. Okoliczności podnoszone w skardze, a dotyczące już wybudowanego budynku i muru ogrodzeniowego nie mają w tej sprawie żadnego znaczenia, ponieważ w tej sprawie Sąd badał jedynie legalność wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek jednorodzinny dwulokalowy oraz budową garaży na działce nr "1’ przy ul. [...] w K.. Jeszcze raz należy podkreślić, że kwestia przysługiwania prawa do działki nie ma żadnego znaczenia w procedurze ustalania warunków zabudowy. Taka decyzja tylko potwierdza to, co może inwestor wybudować. Tym samym można uzyskać ustalenie warunków zabudowy dla działki, wobec której wnioskodawca nie ma żadnego prawa. Dopiero na etapie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę inwestor musi posiadać tytuł prawny do terenu inwestycji. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie ustalenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd skargę oddala.