II SA/Kr 1064/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Aldona Gąsecka- Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Piotr Głowacki Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007r. sprawy ze skargi G. K. i E. K. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] 2002 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej G. K. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] 2002 r. , znak [...], po rozpoznaniu wniosku A. O., na podstawie art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 oraz art. 46 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w K. przy ul. [...], stanowiącego działkę nr 1691 oraz część działek nr 1680/1 i 1551/5, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego o czterech mieszkaniach i związanych z budynkiem urządzeń techniczno - budowlanych oraz zjazdów, które określono w załączniku tekstowym Nr i w załącznikach graficznych Nr 2 i Nr 2a, jak również oznaczono termin ważności decyzji do dnia 31.12.2004r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że według miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego w K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] 1985r.( Dz. Urz. Woj. Kieleckiego nr 9, póz. 102 z późniejszymi zmianami) przedmiotowy teren położony jest na obszarach funkcjonalnych oznaczonych symbolami 11 MN, 15 Lw i 18 Lw. Dla symbolu 11 MW w zakresie użytkowania terenu przewidziano zabudowę jednorodzinną, zaś przytaczając treść ustaleń - program podano: - zachowanie 9 budynków mieszkalnych - około 45 mieszkańców; projektowane 6 budynków - około 30 mieszkańców; - wysokość budynku liczona od średniego poziomu terenu na obwodzie budynku nie może przekroczyć 7,5 m do poziomu okapu i 12,0 m do kalenicy dachu, przy czym przez poziom dachu rozumie się linię poziomą wyznaczoną przez przecięcie płaszczyzny dachu z płaszczyzną równoległą do ściany okapowej, położoną w odległości 0,30 m. od ściany, lub górny poziom gzymsu; - dach stromy o nachyleniu 38 ° do 45°; -łączna długość facjat, leżących w płaszczyźnie ściany okapowej lub usytuowanych w odległości mniejszej niż 1,0 m od tej płaszczyzny, na wysokości powyżej 7,5 m. od średniego poziomu terenu, nie może być większa od 1/3 długości okapu, przy czym dopuszcza się odstępstwo od tych ograniczeń w przypadku konieczności zharmonizowania architektury budynku z otaczającą zabudową lub w przypadku rozbudowy budynku istniejącego; - garaże wbudowane w parterze, budynki niepodpiwniczone; - średnia powierzchnia działki 500- 800 m 2; - zachowanie określonego ogólnymi ustaleniami realizacyjnymi miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. wskaźnika intensywności zabudowy jednorodzinnej netto w wysokości 0,7 za wyjątkiem zabudowy szeregowej i atrialnej, dla których to typów zabudowy obowiązuje wskaźnik intensywności zabudowy w wysokości max. 1,0 , przy czym przez wskaźnik intensywności zabudowy jednorodzinnej netto należy rozumieć stosunek powierzchni ogólnej mieszkaniowej budynków do powierzchni terenu netto. Jak wyjaśniono dalej dla terenów o symbolu 15 Lw i 18 Lw jako użytkowanie terenu przewidziano ulicę lokalną do obsługi osiedla zabudowy jednorodzinnej, z programem: - szerokość w liniach rozgraniczających 12 m; - 2 pasy ruchu, 6 m jezdnia; - prędkość 49 km/h; - dwustronne chodniki po 1,50 m każdy, oddzielone pasem zieleni szerokości 1,5 m od jezdni. Powołano następnie treść § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. Nr 15 z 1999r., poz. 140 ) wskazując, że zabudowa jednorodzinna jest to budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek zawierający nie więcej niż 4 mieszkania. W świetle powyższych okoliczności stwierdzono, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego, zaś odnosząc się do zastrzeżeń zgłoszonych w toku postępowania przez G. K., E. K. i Z. W. wyjaśniono z powołaniem art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , że w załączniku tekstowym Nr l do decyzji określono między innymi wymogi dotyczące ochrony interesów osób trzecich, a wśród nich obowiązek zachowania warunków wynikających z powoływanego uprzednio rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r., których spełnienie zostanie ocenione w odrębnym postępowaniu, mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli w terminie G. K. i E. K. oraz Z. W. Skarżący wnosili o wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując, że jej realizacja spowoduje brak światła naturalnego na będącej ich współwłasnością sąsiedniej działce, gdzie większość okien mieszkań wychodzi na stronę południową. Skarżący podnosili iż usytuowanie inwestycji w planowanym miejscu narusza § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś Z. W. są nadto że ma dziecko niepełnosprawne - słabo widzące, które musi używać pokoju od strony południowej, gdzie ma zapewnione naturalne oświetlenie. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2002r., nr SKO[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. -utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Nawiązując do wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia oraz zarzutów odwołania, wskazując na treść art. 2 ust. l, art. 40 ust. l, art. 43 i art. 46 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, że po dokonaniu analizy akt sprawy podzielono stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji co do zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących ograniczenia dopływu światła podkreślono, że zgodnie z art. 42 ust. l pkt 6 ustawy powyższej decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winna określać jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, nie może ona natomiast rozstrzygać o konkretnym usytuowaniu obiektu na działce, chyba że jego usytuowanie wynika z ustaleń planu i również w zakresie ochrony interesów osób trzecich powinna określać wyłącznie warunki wynikające z planu miejscowego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie upoważnia do podjęcia realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji na warunkach w niej określonych. W trakcie kolejnego etapu, tj. ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, skarżący będą mogli skutecznie chronić swoje interesy w zakresie wskazanym w odwołaniu. Wskazano ponadto, że kwestionowana decyzja odpowiada wymaganiom określonym w art., 42 ust. l pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wnosząc w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodek Zamiejscowy w K. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2002r., nr SKO [...] G. K. i E. K. domagali się uchylenia obu wydanych w toku instancji decyzji. Skarżący zarzucali, że realizacja przedmiotowej inwestycji uniemożliwi dopływ światła dziennego do ich budynku, wskazali, iż jego usytuowanie jest niezgodne z § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co należało zbadać w toku niniejszego postępowania w celu ustalenia, czy lokalizacja przedmiotowego budynku będzie odpowiadać wymaganiom koniecznym dla prawidłowego funkcjonowania budynków sąsiadujących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy, uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany powołaną podstawą prawną oraz granicami skargi wyznaczonymi przez zakres zaskarżenia , podnoszone w niej zarzuty i zgłaszane wnioski ( art. 134 p.p.s.a. ). Orzekanie w granicach sprawy oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze treść opisanych wyżej orzeczeń, okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst pierwotny - Dz. U. Nr 89, poz. 415, tekst jednolity Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 późniejszymi zmianami, zwana dalej ustawą), której art. 41 ust. l stanowił, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego, zaś ust. 2 określał wymogi, które dodatkowo poza wynikającymi z art. 63 k.p.a. winien zawierać wniosek w takiej sprawie. Wśród wymogów z art. 41 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymieniono : w pkt l - obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i najbliższe otoczenie tego terenu; w pkt 4 - obowiązek podania między innymi charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Z art. 63 § 3 k.p.a. wynikał obowiązek podpisania wniosku przez składającą go osobę . W sytuacji działania strony przez pełnomocnika należało w myśl art. 33 § 3 przedłożyć stosowne pełnomocnictwo udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie wniosek z dnia [...]2002r. ( datowany [...] 2002r. ) nie został podpisany przez A. O., lecz D. G. , dla którego w aktach administracyjnych brak pełnomocnictwa do działania w tym zakresie za inwestora. Nie można też uznać by wniosek odpowiadał wymogom z art. 41 ust.2 pkt 1 ustawy, bowiem załączona kserokopia mapy nie podaje jej rodzaju, ani skali oraz pozbawiona jest cech dokumentu urzędowego, zaś teren inwestycji odpowiadający tylko działce nr 1691 oznaczono nie jak wskazano we wniosku ołówkiem, lecz linią w kolorze czerwonym. Ani z tego dokumentu , ani z wniosku nie wynika czy podłączenie obiektu do instalacji wodociągowej, elektro-energetycznej, gazowej, kanalizacji ściekowej i telefonicznej wymaga realizacji robót budowlanych poza działką nr 691. W zakresie koniecznych wymogów z art. 41 ust. 2 pkt 4 nie są znane tak istotne dane jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość i kubatura budynku , a wskazanych wyżej wadliwości nie usunięto ani przy wszczęciu postępowania przez zastosowanie art.64 § 2 k.p.a., ani też w toku sprawy . Co do samej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] 2002r., znak [...]i zawartego w niej rozstrzygnięcia należy zauważyć, że wykracza ono poza granice wniosku , bowiem jako teren inwestycji obejmuje dodatkowo w nim nie wymienione działki nr 168/1 i 1551/5 , zaś ponadto w obligatoryjnej w myśl art. 42 ust. 1 ustawy części objętej załącznikiem tekstowym Nr 1 - zawierającym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego , jak również w zakresie załączników graficznych - gdzie należało oznaczyć linie rozgraniczające teren inwestycji, wydana decyzja jest aktem nieistniejącym bowiem załączniki te nie zostały nie podpisane przez organ pierwszej instancji . W świetle z art. 107 § 1 k.p.a. należy bowiem uznać, że do momentu podpisanie przez osobę reprezentującą organ administracyjny sporządzony akt nie wchodzi do obrotu prawnego i może być traktowany jedynie jako projekt decyzji. W sytuacji, w której integralną częścią decyzji czyni się dokumenty, nie objęte jej treścią, mające postać załącznika , także ten dokumenty muszą zostać opatrzony podpisem osoby reprezentującej organ administracyjny wydający decyzję ( analogicznie wyrok NSA w Warszawie z dnia 21.06.1999r. IV SA 1757/98, zam zb.LEX nr 47867 ). Decyzja organu pierwszej instancji nie może zostać uznana za prawidłową także z innych przyczyn, związanych z wykonaniem obowiązków z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zaś stwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego było co najmniej przedwczesne. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są przepisami gminnymi - prawem miejscowym, które w myśl art. 33 ustawy kształtuje, wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie jest wykluczonym, aby plan ogólny lub plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego określał dokładną lokalizacje istniejących i planowanych obiektów. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest aktem służącym tylko powtórzeniu przepisów prawa gminnego oraz z nim związanych, które jako publikowane w odpowiednich dziennikach urzędowych są jawne i ogólnie dostępne. Rolą organu orzekającego w ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sprawie jest zbadanie zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami oraz jednoznaczne skonkretyzowanie warunków wynikających z norm planistycznych dla danego zamierzenia, które w myśl art. 47 ustawy są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Tych obowiązków nie wykonał w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, bowiem nie dysponując nawet stosownymi danymi nie rozważył kwestii zachowania wynikających z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. wskaźnika intensywności zabudowy ( którego to planu nie oznaczono przez podanie elementów identyfikacyjnych oraz dotyczących jego publikacji ). Organ pierwszej instancji nie odniósł się także do kwestii spełnienia wynikających z miejscowego planu szczegółowego wymogów dotyczących budowy garażu i liczby kondygnacji obiektu, w tym nie wyjaśnił, co należy rozumieć przez użyte we wniosku inwestora pojęcia przyziemia. Wskazana materia ma w sprawie zasadnicze znaczenie, plan przewiduje wskaźnik intensywności zabudowy, określone parametry w zakresie wysokości obiektów wpływające na dopuszczalną liczbę kondygnacji, jak również wymóg budowania obiektów niepodpiwniczonych z garażami w parterze, zaś zamierzona inwestycja - co do której we wniosku nie określono wszystkich istotnych parametrów technicznych - ma stanowić budynek dwukondygnacyjny z trzecią kondygnacją w formie poddasza użytkowego z garażami w przyziemiu. W zakresie wykładni postanowień miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego w K., który został zatwierdzony uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej z dnia[...] .1985r.( Dz. Urz. Woj. nr 9, póz. 102 z późniejszymi zmianami) budzi zastrzeżenia definiowanie pojęcia zabudowy jednorodzinnej na podstawie § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jednolity Dz. U. Nr 15 z 1999r., poz. 140 ), skoro powyższe nie pozostaje w związku ani z przepisami obowiązującymi w dacie jego wprowadzenia, które nie pozwalały na uznanie domów o czterech mieszkaniach za zabudowę jednorodzinną, ani z definicjami lub zaleceniami planu, na które się nie powołano. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił także , jakie znaczenie ma wprowadzenie dodatkowego załącznika do decyzji - Nr 2a, w szczególności, czy stanowi on oznaczenie usytuowanie planowanego budynku w obrębie działki inwestora, od którego nie można odstąpić w fazie projektowania i wydania pozwolenia na budowę zamierzonego obiektu. W toku postępowania sądowoadministracyjnego żądano od strony przeciwnej do skarżących przedstawienia całego planu zagospodarowania przestrzennego będącego podstawą wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, który to obowiązek nie został jednakże wykonany należycie, udostępnienie jedynie tekstu miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla domków jednorodzinnych bez planu ogólnego oraz rysunków planów nie pozwala na dalej idącą analizę badanej problematyki. Analogiczne nieprawidłowości cechują postępowanie oraz decyzję organu odwoławczego, który orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] 2002 r. , znak [...] naruszył art. 138§lpktlk.p.a. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona bezprzedmiotowa. O ile zarzuty skarżących co do zasady nawiązują faktycznie do materii podlegającej badaniu w odrębnym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, o tyle w specyficznym stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można wykluczyć, że pośrednio mają one znaczenie dla oceny wniosku inwestora. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a,, zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wyżej wskazanych uchybień. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.