II SA/Kr 1064/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2025 r., znak: SKO.EA/418/90/2025; SKO.EA/418/91/2025 w przedmiocie oddalenia zarzutów egzekucyjnych skargę oddala. II SA/Kr 1064/25 UZASADNIENIE 12 października 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję ZRID nr 34/6740.4/2023 znak AU-01-6.6740.4.19.2023.IRE, której – postanowieniem z 16 października 2023 r. – nadał rygor natychmiastowej wykonalności. 13 listopada 2024 r. wierzyciel – Prezydent Miasta Krakowa wystawił tytuł wykonawczy nr ZDMK/NIEP-ZRID/15/2024, w którym określono wynikający z powyższej decyzji obowiązek wydania działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) o powierzchni 0,0180 ha przeznaczonej pod budowę drogi gminnej na terenie inwestycji drogowej "Rozbudowa skrzyżowania ul. [...] (droga gminna klasy Z) z ul. [...] (droga powiatowa klasy GP) wraz z rozbudową ul. [...] od km 0+000,00 do km 0+129,50 oraz rozbudową ul. [...] od km 0’+031,50 do km 0’+133,10 w K. [...]". Z. R. wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej: 1) nieistnienia obowiązku (działka nr [...] nie istnieje, bo działka nr [...] nie uległa podziałowi; wśród skutków rygoru natychmiastowej wykonalności wymienionych w art. 17 ust. 3 ustawy nie ma zatwierdzenia podziału nieruchomości, więc działka nr [...] powstanie dopiero, gdy decyzja stanie się ostateczna); 2) błędu co do zobowiązanego (biorący w użyczenie działkę nr [...] W. R. jest jej posiadaczem od ok. 40 lat, o czym wiadomo wierzycielowi, który pozwał o wydanie nieruchomości, zaś na str. 11 decyzji ZRID przewidziano, że umowa użyczenia wygasa w ciągu 3 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji ZRID); 3) braku uprzedniego doręczenia upomnienia (upomnienie nie zawiera "innych danych niezbędnych do prawidłowego wykonania obowiązku", czyli informacji o wytyczeniu geodezyjnym; upomnienie dotyczy nieistniejącej działki nr [...]); 4) braku wymagalności w związku z istotnymi i niedającymi się aktualnie usunąć przeszkodami w jego wykonaniu, leżącymi po stronie wierzyciela (nie da się bez geodety określić ewentualnego przedmiotu wydania, zwłaszcza że na str. 9 decyzji jest mowa o różnicach w sumie powierzchni przed i po podziale działek). Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem nr 34/2025 z 7 lutego 2025 r., znak: EE.313.248.4.2024, wydanym m.in. na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej: "upea"), zarzuty oddalił. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał na art. 11f ust. 1 pkt 5, art. 12 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 17 ust. 3 ustawy. Działka powstała wskutek zatwierdzenia podziału nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi decyzją, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zobowiązana jest właścicielem działki i doręczono jej upomnienie, w którym jest mowa o wydaniu konkretnej (powstałej z podziału innej) działki o określonej powierzchni, więc to zobowiązana powinna wydać działkę przez złożenie stosownego oświadczenia. Żaden przepis nie obliguje geodety/organu/inwestora do okazywania w terenie projektowanych działek przeznaczonych do wywłaszczenia. W umowie o zastępstwo inwestycyjne zawarto postanowienie obligujące inwestora do dokonania trwałej stabilizacji znaków granicznych granic nowo wydzielonych działek w formie znaków betonowych "w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się ostateczności decyzji". Podczas czynności egzekucyjnych zostaną geodezyjnie tymczasowo wytyczone linie rozgraniczające inwestycję i zarazem zostanie określony zakres terytorialny placu budowy, który przekazany zostanie wykonawcy. Na wykonalność obowiązków wynikających z decyzji z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności nie może wpływać brak ostateczności, bo celem rygoru jest właśnie możliwość natychmiastowego rozpoczęcia inwestycji. Skutki rygoru rozciągają się na możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 17 ust. 5 ustawy). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 16 czerwca 2025 r., znak: SKO.EA/418/90-91/2025, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia Z. R., utrzymało postanowienie organu pierwszej instancji w mocy, wskazując przy tym m.in., że zarzuty wynikają z niedostrzeżenia specyfiki skutków nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skutkiem decyzji jest zatwierdzenie podziału nieruchomości zgodnie z załącznikiem graficznym. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Linie te, określające powierzchnię terenu niezbędnego dla realizacji drogi, powinny być uwidocznione w materiałach graficznych i wyznaczają jednocześnie granice pasa drogowego. Znane są zatem granice działki objętej postępowaniem egzekucyjnym. Skutkiem decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności jest jej bezzwłoczna realizacja w zakresie wydania posiadania nieruchomości. Zobowiązanym powinien być właściciel (skutki decyzji odnoszą się do tych, którym przysługują prawa rzeczowe), a nie osoba, która jest posiadaczem nieruchomości jako strona zobowiązaniowej umowy użyczenia. W skardze Z. R. wniosła o: 1) uchylenie postanowień organów obu instancji; 2) przyznanie kosztów postępowania; 3) przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do zarzutów, zażalenia i skargi, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 27 § 1 kpa w zw. z art. 18 upea, bo rozstrzygali członkowie SKO podlegający wyłączeniu z uwagi na podejrzenie co do braku bezstronności, albowiem przy załatwianiu tożsamych spraw rażąco naruszyli prawo, prowadząc fikcyjne postępowanie zażaleniowe bez rozpatrzenia zarzutów i wbrew dokumentom urzędowym; 2) art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 u.p.e.a., bo w żadnej instancji nie rozpoznano zarzutu nieistnienia obowiązku (działki nr [...]); 3) art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 3 upea, bo błędnie przyjęto, że egzekucja może być skierowana wyłącznie do współwłaścicieli, nawet gdy nieruchomością włada osoba trzecia w oparciu o wiążący ich tytuł prawny (umowa użyczenia, która wygaśnie dopiero po upływie 3 miesięcy od uostatecznienia się decyzji ZRID); 4) art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 4 upea, bo nie rozpoznano zarzutu braku uprzedniego doręczenia upomnienia, skoro nie odniesiono się do tego, że wydanie działki, która nie powstała, nie jest możliwe, bo przeniesienie posiadania rzeczy przyszłej nie wywołuje skutków prawnych; 5) art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 upea, bo oddalono zarzut braku wymagalności w związku z przeszkodami leżącymi po stronie wierzyciela (uporczywe uchylanie się od wyznaczenia w terenie obszaru podlegającego zajęciu pod drogę przy świadomości wierzyciela, że bez geodezyjnego wytyczenia nie można wydać terenu); 6) art. 7, art. 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 18 upea, bo nie odniesiono się ani do mapy ewidencyjnej, mapy zasadniczej, oświadczenia geodety i pisma Wydziału Geodezji z 21 marca 2025 r. (z których wynika, że działka nr [...] nie istnieje), ani do protokołu przesłuchania świadków (z którego wynika, że teren jest w posiadaniu osoby trzeciej); 7) art. 17 ust. 3 ustawy ZRID, bo błędnie przyjęto, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności skutkuje zatwierdzeniem podziału nieruchomości oraz uprawnia wierzyciela do żądania wydania nowo wydzielonych działek, podczas gdy nie prowadzi to do zmian prawnorzeczowych czy ewidencyjnych, a żądanie wydania może dotyczyć tylko nieruchomości istniejących faktycznie i prawnie (przed podziałem) w części przeznaczonej pod inwestycję drogową. W uzasadnieniu skargi podniosła na wstępie, że SKO zażalenia różnej treści pochodzące od różnych osób rozpatrywało metodą "kopiuj-wklej", więc ubiegała się o wyłączenie członków SKO (bezskutecznie). Dalej wskazała, że postępowanie egzekucyjne powinno być umorzone, ponieważ w miejscu, gdzie ma przebiegać droga, istnieje wyłącznie działka nr [...] i tylko ona (w części przeznaczonej pod drogę) może być przedmiotem egzekucji, natomiast toczące się postępowanie dotyczy rzeczy przyszłej (działki, która jeszcze nie powstała). Następnie podkreśliła, że nie ma możliwości wydania nieruchomości, bo jest ona w (prawnie chronionym) posiadaniu osoby trzeciej. Jej zdaniem przed przystąpieniem do egzekucji należało geodezyjnie wytyczyć teren przeznaczony pod drogę, tak aby możliwe było jego dobrowolne wydanie. Wierzyciel przyznał, że geodezyjne wytyczenie jest konieczne, ale wskazał, że dojdzie do niego w ramach czynności egzekucyjnych – nie wiadomo, dlaczego od miesięcy się od tego uchyla mimo licznych wniosków skarżącej, która podjęła próbę bezskuteczną próbę wytyczenia i poniosła koszty geodezyjne (geodeta stwierdził, że działka nie istnieje). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi. 29 września 2025 r. skarżąca wniosła o wydanie wyroku analogicznego do wyroku z 4 września 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 852/25. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, albowiem przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służyło zażalenie, o którym mowa w art. 34 § 3 upea (art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "ppsa"). Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zarzuty skargi są chybione. Niniejsza sprawa jest jedną z wielu podobnych zainicjowanych przez współwłaścicieli działek objętych podziałem na podstawie decyzji ZRID, toteż aktualna argumentacja jest zbieżna z wcześniej już przedstawioną (por. wyrok z 17 września 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 850/25; wyrok z 18 września 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 924/25; wyrok z 7 października 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 926/25; wyrok z 17 września 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 929/25). Zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 upea). Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest miedzy innymi: nieistnienie obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 upea), błąd co do zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 3 upea), brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane (art. 33 § 2 pkt 4 upea) i brak wymagalności obowiązku (art. 33 § 2 pkt 6 upea). Wierzyciel wydaje postanowienie, w którym oddala albo uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej bądź stwierdza jego niedopuszczalność (art. 34 § 2 upea). Organy nie pomyliły się ani w tym, że zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej odpowiadały art. 33 § 2 pkt 1, pkt 3, pkt 4 i pkt 6 upea, ani w tym, że należało je oddalić. Należy przypomnieć treść decyzji ZRID, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności: "[...] II. Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji [...]. Przedmiotowa inwestycja planowana jest do realizacji na niżej wymienionych działkach ewidencyjnych oraz działkach powstałych w wyniku podziału nieruchomości, które znajdują się w liniach rozgraniczających teren projektowanego pasa drogowego drogi gminnej: - na działkach ewidencyjnych - powstałych w wyniku podziału, położonych w liniach rozgraniczających teren projektowanego pasa drogowego (w nawiasie podano nr działki przeznaczonej pod inwestycję przed podziałem): [...] działka nr [...] ([...]) obr. [...] N. [...]. V. Zatwierdzam podział nieruchomości [...] Działka nr [...] o pow. 0,0233 ha, dzieli się na działki: nr [...] o pow. 0,0180 ha - przeznaczona pod budowę drogi gminnej; nr [...] o pow. 0,0053 ha - pozostaje w dotychczasowym władaniu [...]". Skarżąca koncentruje się z jednej strony na tym, że działka nr [...] nie może być przedmiotem egzekucji, bo nie istnieje, ponieważ rygor natychmiastowej wykonalności nadany decyzji ZRID nie wywołuje skutków o charakterze ewidencyjnym i prawnorzeczowym, a z drugiej strony na tym, że nie jest w posiadaniu działki nr [...] w związku z jej użyczeniem. Skarżąca (inaczej niż w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 852/25, na którą się powołuje) niewątpliwie jest współwłaścicielem działki nr [...] (udział 1/6 –dołączony do skargi uproszczony wypis z rejestru gruntów), zaś zawarcie umowy użyczenia jest bez znaczenia, bo skutki decyzji ZRID odnoszą się do podmiotów, którym przysługują prawa rzeczowe (tu: własność). Stąd wierzyciel czynności podejmuje względem skarżącej jako właściciela, a nie osoby trzeciej mającej nieruchomość w posiadaniu zależnym na podstawie prawa zobowiązań. Jeśli chodzi o nieistnienie działki nr [...] (brak przedmiotu egzekucji), to rację należy przyznać organom. Decyzja ZRID nie jest jeszcze ostateczna, ale skoro nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, to zgodnie z art. 17 ust. 3 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "specustawa drogowa") powstaje stan prawny, w którym decyzja ZRID zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 1-4 specustawy drogowej, decyzją ZRID zatwierdza się podział nieruchomości i decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Wydzielone nieruchomości przechodzą jednak na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego dopiero z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W zakresie prawa własności rygor natychmiastowej wykonalności niczego nie zmienia. Oznacza to, że choć możliwe jest np. rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji ZRID, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to własność wydzielonych w granicach pasa drogowego nieruchomości przejdzie na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego dopiero po uzyskaniu przez decyzję ZRID przymiotu ostateczności. Dopiero wówczas możliwe będzie dokonanie odpowiednich wpisów do ksiąg wieczystych i do katastru nieruchomości. Nie jest zatem tak, że działka [...] (powstała z podziału działki [...]) nie istnieje, albowiem decyzja ZRID dokonała podziału nieruchomości, natomiast działka ta nie jest ujawniona (wpisana) w katastrze nieruchomości. W świetle powyższego prawidłowe było sformułowanie upomnienia jako wezwania do wydania działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), a zarzut braku jego uprzedniego doręczenia nie zasługiwał na uwzględnienie, skoro już sama treść tego zarzutu potwierdza, że upomnienie doręczono. Nie ma też podstaw do przyjęcia, że egzekwowany obowiązek jest niewymagalny. Przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny, oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie ze względu np. na wstrzymanie wykonania, odroczenie terminu wykonania lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Obowiązek wynikający z aktów indywidualnych staje się wymagalny w dwóch sytuacjach: jeżeli decyzja, którą został nałożony, stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania (przy założeniu, że decyzja nie określa terminu wykonania obowiązku) albo jeżeli decyzja, którą został nałożony, wprawdzie nie jest ostateczna, ale nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub jest natychmiast wykonalna z mocy prawa. Decyzja ZRID jest wprawdzie nieostateczna, ale ma nadany rygor natychmiastowej wykonalności, co czyni ją wykonalną. Jeśli zaś chodzi o kwestię załatwienia sprawy przez podlegających wyłączeniu członków kolegialnego organu odwoławczego, to SKO odmówiło zastosowania art. 24 kpa i wyjaśniło, że "instytucja wyłączenia pracowników nie ma zastosowania z tego powodu, że pracownik organu (skład orzekający) prowadził jakieś postępowanie, którego rezultat nie odpowiada oczekiwaniom strony" (postanowienie z 13 czerwca 2025 r., znak: SKO.EA/418/117/2025). Z powyższych względów skargę oddalono (art. 151 ppsa).