II SA/Kr 1065/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M.N. i F.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. z dnia 15 lipca 2010r ., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji skargę oddala II SA/Kr 1065/10 UZASADNIENIE Pismem z dnia 17 maja 2005 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. F. N. poinformował, że J. K. około 18 lat temu wzniósł budynek gospodarczy bez pozwolenia na budowę na działce nr "1" w N., nie będącej jego własnością. Decyzją z dnia 19 grudnia 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nałożył na inwestora J. K. obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego – [...] położonej na działkach nr ew. "2", "3", "4", "5" w N. przy ul. [...], zgodnie z projektem do stanu zgodnego z prawem w terminie do 30 kwietnia 2006 r. Decyzja ta stała się ostateczna. W jej uzasadnieniu podano, iż z przedłożonych materiałów wynika, iż obecny stan obiektu budowlanego wymaga wykonania określonych czynności (zmian, przeróbek) w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami. Czynności te zostały wyszczególnione na wstępie decyzji i - jak stwierdzono w uzasadnieniu - po ich wykonaniu, budynek będzie spełniał wymagania stawiane tego typu obiektom. Pismem z dnia 6 lutego 2006 r. M. N. złożyła podanie o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją. Wnioskodawczyni powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. podała, iż jest współwłaścicielką działek o nr ew. "2" oraz "3" położonych w N.. Podniosła, że dopiero z początkiem lutego 2006 r. dowiedziała się o wydaniu decyzji i w związku z tym bez swojej winy nie brała udziału w niniejszym postępowaniu, mimo iż powinna być jego stroną. Ponadto M. N. podała, że organowi l instancji nie znane były dowody dotyczące faktu, iż inwestor J. K. nie jest właścicielem działek o nr ew. "2" oraz "3" albowiem zataił on tę okoliczność przed organem. Postanowieniem z dnia 31 lipca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wznowił postępowanie. W efekcie wznowienia postępowania organ ten decyzją z dnia 31 maja 2007 r. uchylił decyzję własną z dnia 19 grudnia 2005 roku. Jednakże w dniu 30 kwietnia 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 31 maja 2007 r. Wcześniej, decyzją z dnia 10 sierpnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nakazał J. K. rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego. Losy tej decyzji nie należą jednak do niniejszego postępowania. Nie mają również dla niego znaczenia błędy, jakie popełniono w całym postępowaniu splatając ze sobą kwestię nakazania wykonania określonych czynności i kwestię rozbiórki. Sprawa ta została rozstrzygnięta przez wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznie 2009 r. (II SA/Kr 1079/08), stwierdzający nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 sierpnia 2008 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Po komplikacjach procesowych spowodowanych wspomnianymi błędami i cyt. wyrokiem WSA w Krakowie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z dnia 3 lutego 2010 r. odmówił M. N. uchylenia w trybie art. 151 k.p.a. ostatecznej decyzji z dnia 19 grudnia 2005 r. (błędnie napisano 2009 r.) wobec braku przesłanek do uchylenia decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że przesłanki do wznowienia postępowania zostały spełnione. Względy merytoryczne wskazują, że brak jest podstaw do nakazania rozbiórki spornego obiektu a w postępowaniu naprawczym może on być doprowadzony do stanu zgodnego z przepisami. Mają tu zastosowanie przepisy ustawy - praw budowlane z 1974 r., gdyż budynek został wzniesiony przed wejściem w życie ustawy z 1994 r. Od powyższej decyzji M. F. N. wnieśli odwołanie. Zarzucili oni oparcie się na dowodach które przy wydaniu decyzji z dnia 19 grudnia 2005 r. okazały się fałszywe w zakresie tytułu własności działek, gdyż część stodoły znajduje się na działce nr "6", która stanowi własność M. i F. N., a nie J. K., a więc nic miał on żadnego tytułu własności w tym zakresie do ubiegania się o wydanie decyzji. Napisano też, że wyszły na jaw nowe okoliczności tak faktyczne jak i prawne istniejące w chwili wydania decyzji, które nie były znane organowi I instancji, polegające na wprowadzeniu go w błąd przez J. K. że jest on właścicielem działek nr "2", "3" i "6". Zdaniem odwołujących się organ l instancji pominął zupełnie iż w wyniku prawomocnego postanowienia o rozgraniczeniu dokonanego przez Sąd Rejonowy w [...] w dniu [...] grudnia 2007r J. K. nie ma tytułu własności co do w/w działek. Zarzucono nie wyjaśnienie istoty sprawy przez i naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa. [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 15 lipca 2010 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i również odmówił uchylenia decyzji z dnia 19 grudnia 2005 r., (błędnie napisano 2009 r.), lecz z tego powodu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu WINB napisał, że brak udziału M. N. w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 19 grudnia 2005 r. nie przemawia za uchyleniem tej decyzji albowiem zgodnie z treścią art. 146 § 2 Kpa, organ nie może uchylić decyzji w sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Jakkolwiek brak udziału strony w postępowaniu stanowi uchybienie proceduralne postępowania, jednak w fakt ten nie wpłynął na merytoryczną stronę rozstrzygnięcia. Wydanie skarżonej decyzji na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, wynika z obiektywnej możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, o czym przesądzają zalecenia zawarte w projekcie budowlanym wraz z inwentaryzacją i opinią techniczną. Fakt nie brania przez P. M. N. udziału w postępowaniu, nie ma wpływu na ustalenie adresata obowiązku w decyzji. W ocenie organu odwoławczego słusznie bowiem obowiązkiem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego prawem został obciążony inwestor budowy – J. K.. W odpowiedzi na zarzuty podniesione przez M. i F. N. w odwołaniu, WINB stwierdził, że w decyzji wydanej na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane organ nie bada istnienia po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na powyższą decyzję M. F. N. wnieśli w dniu 5 sierpnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga powtarza w istocie argumentację wcześniejszego odwołania. Zrzucono naruszenie prawa materialnego oraz procesowego co miało istotny wpływ na wynik postępowania w szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a w zw. z art 151§1 pkt l k.p.a i art. 37 i art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. Skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie istnieją 2 sprzeczne decyzje z 19 grudnia 2005 r. oraz z dnia 10 sierpnia 2007 r., do której organ II Instancji w ogóle się nie odniósł. Organ, zdaniem skarżących, nie odniósł się również do zarzutów odwołania. Realizacja projektu budowlanego w sytuacji istnienia 2 prawomocnych orzeczeń Sądu powszechnego jest niemożliwa albowiem nie ma możliwości wejścia na nieruchomość stanowiącą własność skarżących. Inwestor bowiem nie posiada tytułu własności co do tych działek a także możliwości realizacji projektu budowlanego. Nadto jego wykonanie stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia. Kwestionowana decyzja z dnia 19 grudnia 2005r wydana została zatem z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja z dnia 19 grudnia 2005r została oparta na fałszywych dowodach albowiem J. K. nie dysponował tytułem własności a dz. ew. "6" mimo iż stodoła znajduje się także na tej działce nie była w ogóle przedmiotem badania tak przez Organ l jak i II Instancji. Nie może korzystać z ochrony gdyż stanowi rażące nadużycie prawa tak materialnego jak i procesowego takie zachowanie ucz J. K., które polegało na dokonaniu samowoli budowlanej. Skarżący napisali, że akceptowanie samowoli budowlanej J. K. przy braku możliwości przeprowadzenia jakiegokolwiek remontu z uwagi na brak tytułu własności i prawomocny zakaz Sądu powszechnego przez Organ II Instancji w Państwie Prawa nie może zasługiwać na ochronę i akceptację albowiem stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego oraz prowadzi do konfliktów wręcz nieobliczalnych i kolejnych procesów, a nadto wydaje się że może także stanowić roszczenie odszkodowawcze z tego tytułu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie znajdując podstaw do jego zmiany. Podniesione przez skarżących argumenty nie mogły być brane pod uwagę w postępowaniu wznowieniowym, gdyż zgodnie z art. 145 pkt 5 kpa podstawą rozpatrzenia we wznowionym postępowaniu są istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji. Natomiast przywołany przez skarżących wyrok sądu cywilnego z 21 stycznia 2009, dotyczący rozgraniczenia nieruchomości, zapadł po wydaniu decyzji. Organ ponadto wskazuje, ze w decyzji wydanej na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. organ nie bada istnienia po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi ani powołaną w niej podstawa prawną, jest natomiast związany granicami sprawy, w której dany akt został wydany (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - cyt. dalej jako p.p.s.a.). W analizowanej tu sprawie istotą postępowania toczącego się przed Powiatowym i przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego była odpowiedź na pytanie, czy budynek ([...]) wzniesiony przez J. K. ma ulec rozbiórce, czy też można wobec niego przeprowadzić postępowanie zmierzające do doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, przy czym chodzi o przepisy prawa budowlanego z 1974 r, gdyż budynek ten był wzniesiony przed 18 laty. Odpowiedź na to pytanie była aktualna zarówno w postępowaniu pierwotnym, jak i w postępowaniu wznowionym, gdyż każde postępowanie administracyjne, jeśli zostało wznowione, toczy się od początku. Organy orzekające w obu tych postępowaniach, badając stan faktyczny doszły do trafnego wniosku, że istnieje możliwość doprowadzenia spornego budynku do stanu zgodnego z prawem, toteż uznały, że potrzebne jest nałożenie na J. K. obowiązku wykonania określonych czynności w tym zakresie. Do tego samego wniosku doszły organy orzekające po wznowieniu postępowania w sprawie i dlatego - zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a., odmówiły uchylenia poprzedniej decyzji. Działanie to było prawidłowe i nie naruszyło prawa. Argumentacja przeprowadzona przez skarżących sprowadza się w istocie do twierdzenia, że sporna budowa została wykonana na ich działce a nie na działce należącej do J. K.. Być może jest to twierdzenie słuszne, jednak nie podlega ono weryfikacji ani przez organy nadzoru budowlanego ani przez sąd administracyjny. Organy nadzoru budowlanego nie mają bowiem kompetencji do badania istnienia po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym bardziej nie może tego zrobić sąd administracyjny sprawujący tylko kontrolę legalności zaskarżonych do niego aktów. Kwestia ta ma charakter cywilnoprawny (budowa na cudzym gruncie) i podlega kompetencjom sądów cywilnych. W opisanej tu sytuacji, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a