II SA/Kr 1066/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 maja 2024 r. znak: WI-I.7840.15.25.2023.JC w przedmiocie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego M. B. kwotę 997 zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 20 maja 2024 r. nr WI-I.7840.15.25.2023.JC utrzymano w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia z 17 kwietnia 2023 r., znak: AB.IX.7351/ZAK-621/09 o przeniesieniu na rzecz A. M. decyzji Starosty nr 040/10 z dnia 4 lutego 2010 r. zatwierdzającej T. K. projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji na działce ewid. nr [...] obręb [...], gmina Z.. Z uzasadnienia oraz akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 4 lutego 2010 r. Starosta Tatrzański zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. K. pozwolenia na budowę. Decyzja ta została następnie przeniesiona na M. B., a decyzją z dnia z 17 kwietnia 2023 r. na rzecz nowego inwestora – A. M.. Od decyzji powyższej powołał się M. B. wskazując m.in., że decyzja o pozwoleniu na budowę nie była wykonywana przez okres przekraczający czas ponad 5 lat, w związku z czym doszło do jej wygaszenia z mocy prawa. Wojewoda nie uznał powyższego zarzutu za zasadny. Utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazał na treść art. 40 ustawy Prawo budowlane, warunkującego przeniesienie pozwolenia na budowę i ocenił, że wszystkie przesłanki zawarte w ww. przepisie zostały spełnione. Do wniosku o przeniesienie decyzji przedłożono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz oświadczenie o przyjęciu wszystkich warunków, zawartych w pozwoleniu na budowę. Zgoda, o której mowa w art. 40 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie jest w przedmiotowej sprawie wymagana, ponieważ wnioskodawca legitymuje się prawem własności w stosunku do działki inwestycyjnej. Decyzja wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego ma charakter związany. Oznacza to, że organ ma obowiązek sprawdzić, czy spełnione są warunki wynikające z cyt. przepisu, a jeśli tak - ma obowiązek przenieść decyzję na podmiot, który o to wnioskował. W postępowaniu o przeniesienie decyzji w tym trybie nie jest dopuszczalne rozstrzyganie jakichkolwiek innych kwestii. W szczególności art. 40 nie nakłada na organ obowiązku badania ewentualnych przerw w wykonywanych robotach budowlanych objętych pozwoleniem na budowę podlegającym przeniesieniu. Jest to odrębne zagadnienie podlegające ocenie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w postępowaniu o wygaśnięcie decyzji. Na marginesie wskazano, że organ ustalił, iż roboty nie zostały przerwane na okres przekraczający 3 lata, natomiast odwołujący nie poparł swoich zarzutów w tym zakresie żadnymi dowodami. M. B. złożył skargę od powyższej decyzji, której zarzucił naruszenie: a) art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 15 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a poprzez pominięcie w ramach postępowania wyjaśniającego zagadnienia szczególnie istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci ustalenia, czy budowa była kontynuowana przez okres dłuższy niż ostatnie trzy lata co jest warunkiem istnienia w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, gdyż w innym wypadku powyższe oznaczałoby, że pozwolenie na budowę wygasło, stąd postępowanie w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę należało uznać za bezprzedmiotowe, b) art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej przez Wojewodę Małopolskiego, pomimo że w związku z powzięciem przez organ II instancji, iż wraz z odwołaniem został złożony wniosek o wygaszenie pozwolenia na budowę, obowiązkiem Wojewody Małopolskiego było zawieszenie postępowania odwoławczego z uwagi na zaistnienie zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy, c) art. 6 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia o przeniesieniu pozwolenia na budowę, co w świetle trwającej przerwy w prowadzeniu budowy wynoszącej ponad trzy lata należało uznać za działanie niedopuszczalne, a tym samym rażąco naruszające regulacje w postaci prawa materialnego. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz decyzją organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o dopuszczenie dowodu z wniosku o wygaszenie pozwolenia na budowę z dnia 3 maja 2023 r. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. z 2024 r. poz. 935), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725), zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku inwestor dołączy: 1) oświadczenie: a) o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, b) o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 2) zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana, lub kopię tej zgody; 1a. Zgoda, o której mowa w ust. 1 pkt 2, nie jest wymagana, jeżeli własność nieruchomości lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego dotyczącego nieruchomości, objęte decyzją o pozwoleniu na budowę po wydaniu tego pozwolenia przeszły z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrażono stanowisko, że w toku postępowania o przeniesienie pozwolenia na budowę, organ sprawdza wyłącznie dopuszczalność wniosku pod względem formalnym i to wyłącznie w okrojonym zakresie, wynikającym z art. 40 ustawy pod kątem kompletności złożonych dokumentów. Fakt, że wnioskodawca przedstawił zatem konieczne oświadczenia, skutkował zdaniem Wojewody obowiązkiem wydania decyzji przenoszącej pozwolenie. Z powyższym poglądem nie można się zgodzić. Z logicznego punktu widzenia do skuteczności przeniesienia uprawnień i obowiązków wynikających z danego aktu prawnego konieczne jest przecież, aby akt ten miał obowiązującą. Również w doktrynie podkreśla się, że przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne tylko w trakcie realizacji inwestycji budowlanej, i to niezależnie od jej stanu zaawansowania. Nie można więc przenieść pozwolenia na budowę, gdy roboty budowlane zostały zarówno prawnie, jak i faktycznie zakończone. Oddanie inwestycji budowlanej do użytkowania powoduje, że pozwolenie budowlane zostaje skonsumowane, zatem wydawanie w takiej sytuacji decyzji przenoszącej byłoby bezcelowe. Obowiązkiem organu jest więc każdorazowo ustalenie, czy decyzja będąca przedmiotem postępowania pozostaje jeszcze w obrocie prawnym (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany Opublikowano: LEX/el. 2023). W przedmiotowej sprawie powyższa kwestia jest o tyle istotna, że podniesiony został zarzut wygaśnięcia decyzji z uwagi na brak rozpoczęcia budowy w wymaganym ustawowo terminie. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Jest to termin prawa materialnego, którego upływ powoduje utratę uprawnień zawartych w przedmiotowym zezwoleniu. Wygaśnięcie powyższej decyzji oznacza więc utratę jej mocy obowiązującej z chwilą zaistnienia pewnego zdarzenia prawnego, jakim w omawianej sytuacji jest upływ czasu, a inwestor prowadzący roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, które wygasło, musi być traktowany tak jak osoba wykonująca roboty bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wojewoda wyraził opinię, że choć kwestia rozpoczęcia robót budowlanych jest dla postępowania o przeniesienie pozwolenia irrelewantna, to zarzut ten został zbadany i nie znalazł potwierdzenia w ustaleniach organu. Po pierwsze, z powodów przytoczonych powyżej nie można zgodzić się z twierdzeniem, że kwestia rozpoczęcia robót jest bez znaczenia dla możliwości przeniesienia pozwolenia. Gdyby bowiem okazało się, że roboty budowlane faktycznie nie rozpoczęły się w terminie, albo zostały przerwane na okres - o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie wygasa. Nie można natomiast skutecznie przenieść pozwolenia, które wygasło, a zatem zostało wyeliminowane z porządku prawnego. Odrębną kwestią jest, który organ winien kwestię obowiązywania danego pozwolenia zbadać. Otóż w przypadku, gdy prowadząc postępowanie w jakiejkolwiek innej sprawie, w której kwestia ważności (pozostawania w obrocie prawnym) pozwolenia na budowę miałaby istotne znaczenie, przesądzające o dalszym działaniu organu, który powziąłby uzasadnione przypuszczenie, że zaistniała przesłanka określona w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie jest on właściwy do wydania takiego rozstrzygnięcia, powinien zawiesić prowadzone przez siebie postępowanie (wobec wystąpienia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) i wystąpić do właściwego organu architektoniczno-budowlanego w tym celu, aby organ ten wszczął z urzędu postępowanie mające rozstrzygnąć sprawy w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1. Zakończenie tego postępowania będzie stanowiło podstawę do podjęcia zawieszonego postępowania. W ramach ponownego postępowania organy przed podjęciem decyzji o przeniesieniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, wezmą pod uwagę wyrażoną powyżej ocenę prawną, z której wynika, że przesłanką skutecznego przeniesienia decyzji jest wcześniejsze ustalenie, że decyzja ta jest aktem obowiązującym i może być skutecznym źródłem uprawnień do prowadzenia robót budowlanych na wynikających z niej zasadach. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją organu I instancji, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 2 wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a.