II SA/Kr 1068/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie: AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J.M. i K.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót skargę oddala Postanowieniem z dnia [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, prowadzenie robót budowlanych związanych budową budynku gospodarczego i nałożył na inwestora - Z.P. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni następujących dokumentów: zaświadczenia o treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do terenu inwestycji oraz projektu zagospodarowania działki. Dokumenty te w zakreślonym terminie inwestor przedłożył i w związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia.......2005 r., działając na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa budowlanego zatwierdził przedłożony projekt budowlany budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr ...... w miejscowości T. stanowiącego budynek służący gospodarce rolnej kategorii II i udzielił inwestorowi Z.P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji tego obiektu budowlanego. Na inwestora nałożono również obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że prace przy realizacji przedmiotowego budynku wszczęto bez pozwolenia na budowę, ale jest on zgodny z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi i tym samym organ nadzoru budowlanego nie mógł orzec o nakazie rozbiórki tego obiektu. Plan miejscowy przewiduje na tym terenie zabudowę zagrodową z dopuszczeniem jednorodzinnej oraz zabudowę związaną z nieuciążliwą działalnością usługowa i gospodarcza, w tym rolniczą. Ponadto inwestor przedłożył projekt zagospodarowania nieruchomości i projekt budowlany. Na inwestora nałożono również opłatę legalizacyjną. Decyzję tę doręczono K.M. i J.M. dnia.......2005 r. i strony te dnia ........2005 r. wnieśli od tej decyzji odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i odnowy zatwierdzenia projektu budowlanego przy jej realizacji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, ze przedmiotowy obiekt budowlany będzie przeznaczony na chór bydła i jest on już na ten cel wykorzystywany. Będzie to duża obora na kilkadziesiąt sztuk bydła, a przy tym zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotowy obiekt był początkowo nazywany stodołą, później wiatą, a teraz budynkiem gospodarczym. Będzie to jednak, w ocenie odwołującym, tylko obora dla bydła. Zarzucono organowi administracji brak przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego, które miałoby na celu ustalenie faktycznego przeznaczenia tego obiektu. Wprawdzie przeprowadzono jedne oględziny, ale poinformowany o tym inwestor na dzień kontroli uporządkował teren budowy tak aby zasugerować, iż będą tam przetrzymywane jedynie pasze i sprzęt rolniczy. Już następnego dnia do obory sprowadzono bydło. Mimo wniosku odwołujących o przeprowadzenie niezapowiedzianej kontroli, organ ten wniosek zignorował naruszając art. 75 k.p.a. Odwołujący podnieśli, że sąsiadująca z ich domem obora utrudni możliwość zamieszkiwania na ich działce z powodu gnijących pasz, gnojowicy, fetoru, hałasu, much i gryzoni. Po rozpoznaniu odwołania .... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia ........2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że organ I-instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zapewnił stronom możliwość udziału w postępowaniu. Przedmiotowy budynek gospodarczy będzie przeznaczony na magazynowanie pasz treściowych oraz na przechowywanie sprzętu rolniczego. Wskazano na treść art. 49 Prawa budowlanego. Decyzję tę doręczono skarżącym .......2006 r. i dnia ........2006 r. wnieśli oni na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego budynku gospodarczego oraz odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem oraz stanem faktycznym sprawy. Budynek gospodarczy wybudowany przez Z.P. stanowi samowolę budowlaną. Jest to obora na kilkadziesiąt sztuk bydła i są tam przetrzymywane krowy. Zaskarżona decyzja zatwierdza projekt budowlany obejmujący budynek gospodarczy, który w istocie jest oborą. W budynku gospodarczym nie można przetrzymywać krów. Organom administracji skarżący zarzucili zbytni formalizm i przeprowadzenie pseudopostępowania oraz naruszenie jednej z głównych zasad k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej. Nie przeprowadzano w należyty sposób oględzin przedmiotowej inwestycji pod kątem jej wykorzystywania. Można było chociażby skorzystać z zeznań świadków żeby przekonać się o prawdziwym sposobie wykorzystywania tego obiektu. W odpowiedzi na skargę .... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że obawy skarżących są przedwczesne, bowiem samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku może stanowić przedmiot odrębnego postępowania. Organy administracji należycie przeprowadziły postępowanie dowodowe, w tym dokonały oględzin nieruchomości. Na rozprawie skarżący J.M. podtrzymał swoją skargę wraz z argumentacją w niej zawartą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważy, co następuje: Skarżący K.M. i J.M. w dniu ......2006 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję .......Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia .......2006 r., doręczoną skarżącym .......2006 r. Skarga na tę decyzję została zatem wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że ..... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w K. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa ......... W przedmiotowej sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji. Przedmiotem tego postępowania jest dokonanie oceny zgodności z prawem decyzji Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych inwestycji pod nazwą: budowa budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr ....... w miejscowości T. stanowiącego budynek służący gospodarce rolnej kategorii II. Budynek ten, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, jest przeznaczony do przechowywania środków produkcji rolnej, sprzęt i płodów rolnych. Nie ulega również wątpliwości, że inwestor (Z.P.) rozpoczął prace budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że skarżący K.M. i J.M. dnia ..........2003 r. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. i prowadzeniu robót budowlanych przez ww. inwestora. W tej dacie obowiązywał art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) o następującej treści: Art. 49. 1. Właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 2. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. 3. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nie uiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. 4. W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. 5. W decyzji, o której mowa w ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przytoczony przepis stanowił podstawę podejmowanych czynności przez organy administracji. Nie ulega wątpliwości, że inwestor rozpoczął prace budowlane bez pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji, po dokonaniu zgłoszenia tego faktu organowi nadzoru budowlanego, obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było w pierwszej kolejności podjęcie czynności zmierzających do tzw. "zalegalizowania" wszczętych robót budowlanych, stosownie do powołanego art. 49 Prawa budowlanego, a gdyby to nie było możliwe - organ administracyjny byłby zobowiązany do nakazania rozbiórki tego obiektu lub jego części. Taki jest tryb postępowania organów administracji w przypadku stwierdzenia wybudowania lub budowy każdej inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę (tzw. samowoli budowlanej). Najpierw należy zbadać, czy jest możliwość zalegalizowania już wybudowanego obiektu lub prowadzonych robót budowlanych, a gdyby to było niedopuszczalne w myśl przepisów Prawa budowlanego, należało prowadzić postępowanie zmierzające do nakazania rozbiórki wybudowanego obiektu lub jego części. W tej sprawie taką właśnie procedurę przyjęły organy administracji. Tym samym w pierwszej kolejności, po wstrzymaniu robót budowlanych, nałożono na inwestora obowiązki wynikające z powołanego art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor spełni tak nałożone obowiązki i dostarczył Powiatowemu Inspektorowi: 1) projekt zagospodarowania działki wskazujący na jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) kompletny projekt budowlany wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane; 3) zaświadczenie o posiadanym prawie do terenu inwestycji. W szczególności inwestor przedłożył projekt budowlany budynku gospodarczego. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 czerwca 2002 r., uchwalonym przed rozpoczęciem budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, teren działki nr ...... na której rozpoczął prace budowlane inwestor znajduje się w przeważającej części na obszarze oznaczonym jako M1 (tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem jednorodzinnej oraz związanej z nieuciążliwą działalnością usługowa i gospodarczą), a częściowo na obszarze oznaczonym jako RP (tereny upraw polowych i ogrodniczych). Z porównania znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia o przeznaczeniu działki wraz z fragmentem graficznym planu miejscowego (akta administracyjne sprawy, karty nr.......) z planem zagospodarowania działki nr ...... stanowiącym integralną część zatwierdzonego projektu budowlanego należy wyprowadzić nie budzący żadnych wątpliwości wniosek, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych przedmiotowy budynek gospodarczy w całości znajduje się w obszarze M1. Zgodnie z obowiązującą treścią planu miejscowego dla obszaru M1 dopuszczalna jest lokalizacja pomieszczeń usługowych i budynków związanych z działalnością gospodarczą jako wolnostojących, przybudowanych lub wbudowanych w budynki gospodarcze. Dopuszczalna jest lokalizacja budynków związanych z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą, a w tym także z działalnością rolniczą. Plan miejscowy określa również inne warunki lokalizacji budynków (maksymalną wysokość, stopień nachylenia dachu, zalecaną kolorystykę, sposób doświetlenia, formę architektoniczną, ilość kondygnacji oraz wskaźnik powierzchni zabudowanej) które to wskaźniki i parametry zostały spełnione przez inwestora w przedłożonym przez niego projekcie budowlanych, a przy tym żadna ze stron ich nie kwestionuje. Mając na uwadze ww. treść planu miejscowego należy wskazać, że projektowany przez inwestora budynek gospodarczy służący jako magazyn na pasze i pomieszczenie na gromadzenie i przechowywanie narzędzi rolniczych spełnia ustalenia planu miejscowego i jeszcze raz należy podkreślić, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w tej sprawie inwestor ma prawo do wybudowania (w istotnie do zakończenia budowy) tylko budynku gospodarczego przeznaczonego na przechowywanie środków produkcji rolnej, płodów rolnych i maszyn rolniczych. Zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje, aby w tym budynku gospodarczym można było prowadzić produkcję zwierzęcą w zakresie chowu bydła czy innych zwierząt hodowlanych. Tym samym na tym etapie postępowania zarzuty zawarte w skardze skarżących są co najmniej przedwczesne. Organy administracji badały bowiem zgodność z prawem kontynuowania budowy budynku gospodarczego przeznaczonego na magazyn pasz i narzędzi rolniczych. Organy nie mogły uznać, że rzeczywistym celem inwestora jest wybudowanie danego obiektu jako budynku gospodarczego i dokonanie zmiany sposoby jego wykorzystywania. Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym inwestor nie może na podstawie zaskarżonej decyzji wybudować obory czy też innego pomieszczenia przeznaczonego na hodowlę zwierząt. Ani organy administracji, ani Sąd w tej sprawie nie mogą orzekać ponad to, co wynikało z przedstawionych dokumentów przez inwestora oraz zostało zaskarżone w skardze. Może okazać, się inwestor złoży kolejne wnioski związane ze zmianą przeznaczenia tak wybudowanego obiektu budowlanego na inne cele i w tym zakresie organy administracji będą prowadziły odrębne postępowania, ale one nie mogą być w żadnym zakresie rozstrzygane w tej konkretnej sprawie. Jeszcze raz należy bowiem wyraźnie wskazać, że w tej sprawie organy administracji badały dopuszczalność prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego przeznaczonego na przechowywanie płodów rolnych i narzędzi rolniczych i w tym zakresie ustalenia dokonane przez organy administracji są prawidłowe. Obowiązujące przepisy, w tym przepisy planu miejscowego, dopuszczają taką właśnie inwestycję. To zaś, czy inwestor rzeczywiście wybuduje taki właśnie budynek gospodarczy, czy też inny obiekt i jak będzie później z niego korzystał, nie może być w tej sprawie przedmiotem rozważań Sądu i tak jak wskazał na to organ administracji, zmiana wykorzystywania przedmiotowego budynku gospodarczego na oborę lub budynek o innym przeznaczeniu będzie wymagało przeprowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych. Należy również podnieść i to, że ewentualne zanieczyszczenia środowiska (powietrza, wody, ochrona przed hałasem, itd.) zgłaszane w toku postępowania administracyjnego przez skarżących mogą być przedmiotem odrębnego postępowania przed właściwym organem wykonawczym gminy (wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta) i jeżeli w ocenie skarżących inwestor swoim postępowaniem narusza środowisko naturalne lub jego elementy, mogą wszcząć odrębne postępowanie przez organem gminy. Mając powyższe na uwadze nie można uznać, aby w postępowaniu zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego przedmiotowego budynku oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych tego budynku organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego lub postępowania. Dlatego też Sąd stosownie do art. 151 P.p.s.a. po stwierdzeniu braku naruszenia prawa przez organy administracji, orzekł jak w sentencji wyroku i w tej sprawie skargę oddalił.