II SA/Kr 107/97

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Witolda H. na decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy w K. z dnia 17 grudnia 1996 r. (...) w przedmiocie równoważnika mieszkaniowego i ekwiwalentu konserwacyjnego - skargę oddala. Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Cz. pismem z dnia 27 lipca 1996 r. (...) /stanowiącym w istocie decyzję administracyjną/, z powołaniem się na ustawę z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP /Dz.U. nr 86 poz. 433/ oraz rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 marca 1996 r. w sprawie ekwiwalentu konserwacyjnego oraz równoważnika mieszkaniowego, przysługującego osobom uprawnionym do osobnych kwater stałych i najemcom lokali mieszkalnych /Dz.U. nr 37 poz. 165/ odmówił płk. w stanie nieczynnym Witoldowi H. wypłaty równoważnika mieszkaniowego i ekwiwalentu konserwacyjnego z uwagi na korzystanie w ubiegłych latach z pomocy finansowej resortu obrony narodowej. Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. po rozpatrzeniu odwołania płk. Witolda H. pismem z dnia 17 grudnia 1996 r. (...), stanowiącym również w istocie decyzję administracyjną "podtrzymał" decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organa II instancji stwierdził, że decyzjami (...) z 27.08.1980 r. i (...) z dnia 16 lutego 1981 r., skarżący otrzymał pomoc finansową na lokal spółdzielczy w Cz. na 3 uprawnienia, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Wysokość pomocy finansowej na jedno uprawnienie wynikała z następującego obliczenia : 10 mkw powierzchni mieszkalnej x wskaźnik 1,65 powierzchni użytkowej, 16,6 x 40 procent wartości należnej kwatery x koszt w mkw powierzchni użytkowej. Koszt 1 mkw ustalony był na dzień przydziału lokalu spółdzielczego, a pomoc finansowa mogła być przeznaczona na wkład mieszkaniowy w całości lub w części na jego uzupełnienie, na spłatę bieżących należności oraz należności za dodatkowe wyposażenie i wykończenie mieszkania. Stwierdzenie skarżącego, że lokal spółdzielczy uzyskał bez pomocy wojska jest niezgodna z treścią załączonej decyzji (...), w której w pkt 5 i 11 wyraźnie stwierdzono: "uzupełnienie wkładu". W decyzji zamiennej nadwyżkę środków przekazano na spłatę bieżących należności, co również było zgodne z obowiązującymi przepisami. Fakt skorzystania z pomocy finansowej z budżetu MON jest bezsporny i bez znaczenia, w którym to roku nastąpiło. Skarżący bowiem o nią wystąpił oraz otrzymał należne środki według powyższego wyliczenia. W aktualnie obowiązującej ustawie w art. 87 jest zapis, który stanowi, iż pomoc przyznana na podstawie dotychczas obowiązujący przepisów stanowi ekwiwalent pieniężny. Wobec powyższego i art. 39 ust. 2 ust. 2 ustawy - równoważnik mieszkaniowy nie przysługuje osobom, które skorzystałyby z ekwiwalentu pieniężnego /pomocy finansowej/. W tej sytuacji - zdaniem organu II instancji - należało podtrzymać stanowisko organu I instancji odmawiające przyznania skarżącemu równoważnika mieszkaniowego. Na powyższą decyzję organu II instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył skargę płk. w stanie nieczynnym Witold H. wnosząc o jej uchylenie oraz przyznanie mu przez ten Sąd prawa do równoważnika mieszkaniowego z art. 7 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 marca 1996 r. Zarzucił on naruszenie tego przepisu, który jego zdaniem stanowi lex specialis wobec ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP /Dz.U. nr 85 poz. 433/ a w szczególności wobec art. 39 ust. 2 tej ustawy. Nadmienił, że mimo zrzeczenia się w 1981 r. kwatery stałej, za co z Organu Kwaterunkowo-Budowlanego w O. otrzymał bezzwrotnie 131.010 zł pobierał nadal równoważnik mieszkaniowy. Przydział na mieszkanie otrzymał w 1978 r. ze Spółdzielni Mieszkaniowej "H." w Cz., przy ul. M. 21, po przeniesieniu wkładu zgromadzonego w początkach lat 70 w innych spółdzielniach mieszkaniowych w Z.-G. i Cz. Wkład składał się ze środków własnych oraz pożyczek udzielonych w zakładach pracy, w których został zatrudniony po przejściu na emeryturę z końcem 1968 r. Pożyczki zostały zwrócone wierzycielom. Po upływie dwóch lat od 1978 r. zwrócił się do Dowódcy garnizonu w Cz. o przydział mieszkania o większym metrażu. Otrzymał je 14 lipca 1980 r. przy ul. S. nr 2 w Cz. Większy metraż spowodował konieczność dopłaty na rzecz Spółdzielni kwoty 15. 800 zł do posiadanego już wcześniej wkładu. Wówczas zwrócił się do Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w O. o udzielenie mu zwrotnej pożyczki w wysokości 15.800 zł, którą zwrócił 16 lutego 1981 r. W 1981 r. z uwagi na trudności finansowe spowodowane chorobą zrzekł się Kwatery stałej, za co otrzymał bezzwrotnie kwotę 131.010 decyzją Wojskowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w O. W tej sytuacji skarżący uważa, że nie było podstaw do odmowy wypłacenia mu równoważnika mieszkaniowego. Wicedyrektor wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy w K. wniósł o oddalenie skargi uznając, iż aczkolwiek pismo dyrektora Oddziału Rejonowego WAM z dnia 17 grudnia 1996 r. nie było decyzją administracyjną, lecz "podtrzymaniem stanowiska Dyrektora Oddziału Terenowego WAM, tym nie mniej zasadnie stwierdzało, że odmowa przywrócenia skarżącemu prawa do równoważnika mieszkaniowego była zgodna z prawem. Skarżący decyzjami (...) otrzymał bowiem pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, spółdzielczego w Cz. - a ponieważ zgodnie z art. 87 ust. 1 ww. ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. pomoc finansowa przyznana na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stanowi ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy, zatem odmowa wypłaty równoważnika pieniężnego była w pełni uzasadniona. Art. 39 ustawy o zakwaterowaniu, w sposób precyzyjny określa komu przysługuje równoważnik mieszkaniowy, a kto jest pozbawiony tego uprawnienia, a zatem nie zachodziły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji w przedmiocie uregulowanym w akcie wysokiej rangi, jaką jest ustawa. Stwierdzenie zawarte w art. 104 par. 1 Kpa, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie. Ponieważ w przedmiocie, którego dotyczy skarga przepisy nie przewidują wydania decyzji, OT WAM, jak i OR WAM uznały, że decyzja administracyjna wydana w tej sprawie podlegałyby stwierdzeniu nieważności. O tym, że równoważnik mieszkaniowy nie przysługiwał skarżącemu zdecydował ustawodawca w art. 59 ust. 2, w przepisie zawartym w akcie prawodawczym mającym moc powszechnie obowiązującą, podczas gdy uprawnienie administracyjne ma charakter relatywny i wtórny w tym znaczeniu, że jest pochodny uprzedniego poddania danej dziedziny życia reglamentacji prawnej. Na podstawie par. 10 uchwały nr 154 Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy MON na budownictwo mieszkaniowe /M.P. nr 32 poz. 193/ oraz zarządzenia (...) z dnia 10 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania pomocy z funduszu mieszkaniowego na budownictwo mieszkaniowe, stosownie do wniosku skarżącego - decyzją (...) z dnia 27 sierpnia 1580 r. została mu przyznana dodatkowa ulga w formie zwrotnej na uzyskanie lokalu spółdzielczego w Cz. Nie była to pożyczka. Wprawdzie bowiem Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w momencie ubiegania się o mieszkanie mógł wydać decyzję tylko w formie zwrotnej, jeśli jednak uprawniony okazał przydział lokalu spółdzielczego -forma zwrotna mogła być zamieniona na bezzwrotną. Ostatecznie zamiana na bezzwrotną następowała po zwolnieniu kwatery do dyspozycji organów wojskowych. W przypadku skarżącego, który kwatery służbowej nie posiadał - zamiana zwrotnej pomocy finansowej na bezzwrotną nastąpiła na jego wniosek z dnia 5 stycznia 1981 r. decyzją Szefa WRZKB z dnia 16 lutego 1981 r. w oparciu o przydział za Spółdzielni mieszkaniowej z dnia 14 listopada 1980 r. Osoba uprawniona, która uzyskała lokal spółdzielczy stawała się członkiem spółdzielni i podlegała prawu spółdzielczemu oraz statutowi spółdzielni. Fakt skorzystania z pomocy finansowej z budżetu MON nie miał wpływu na dalszy stan prawny przedmiotowego lokalu: można było przekształcić prawo lokatorskie na własnościowe, sprzedać mieszkania, darować czy zamienić, - tak jak dokonał skarżący z chwilą orzeczenia jego rozwodu w 1992 r. O ile czynności tych mógł dokonać w dowolny sposób i w dowolnym czasie - to jednak już bez pomocy MON- gdyż tylko raz z tej pomocy mógł skorzystać. Według organu II instancji, w świetle ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - osoby, które skorzystałyby z pomocy finansowej, tracą prawo nie tylko do równoważnika mieszkaniowego /art. 39 ust. 2/, ale i do przy działu kwatery /art. 40 ust. 2/, a w przypadku posiadania kwatery mają obowiązek jej zwolnienia /art. 41 ust. 1 pkt 2/. W żadnym wypadku w tej sytuacji nie istnieje możliwość "przy wrócenia prawa" do równoważnika mieszkaniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Z treści znajdującej się w aktach decyzji Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w O. z dnia 27 sierpnia (...) o przyznaniu skarżącemu dodatkowej ulgi w formie zwrotnej wynika, że na podstawie par. 10 uchwały nr 154 Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1973 r. w sprawie pomocy Państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe /M.P. nr 32 poz. 193/ oraz par. 3 zarządzenia (...) z dnia 10 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania pomocy z funduszu mieszkaniowego na budownictwo mieszkaniowe /Dz.Rozk. MON nr 21 poz. 104/ skarżący na uzupełnienie wkładu mieszkaniowego celem uzyskania lokalu spółdzielczego otrzymał zaliczkowo kwotę 15.800 zł w formie zwrotnej, która została przekazana na konto bankowe Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w Cz. z zaznaczeniem w pkt 8, że skarżący "traci prawo do kwatery". W dniu 16 lutego 1981 r. na podstawie decyzji (...) Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w O. o zamianie przyznanej dodatkowej ulgi w formie zwrotnej na bezzwrotną; po uzyskaniu i zasiedleniu lokalu spółdzielczego przyznana została skarżącemu ulga w formie bezzwrotnej w sumie 145.310 zł, w skład której wchodziła także zamieniona na bezzwrotną ulga wypłacona z mocy decyzji wcześniejszej z dnia 27 sierpnia 1980 r. Różnica między ostateczną kwotą 146.810 zł a przyznaną wcześniej kwotą 15.800 zł została przelana na rzecz tej samej co poprzednio Spółdzielni Mieszkaniowej i na to samo konto bankowe, tym razem na spłacenie mieszkaniowego kredytu bankowego. Potwierdzenie utraty przez skarżącego uprawnienia do osobnej kwatery stałej z powodu skorzystania z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego wynika z obowiązującego w tym czasie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych /t.j. Dz.U. 1992 nr 5 poz. 19/. W tej sytuacji, gdyby nawet uzyskał wcześniej osobną kwaterę stałą, miał obowiązek z mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zwolnić ją wraz z osobami wspólnie z nim zamieszkałymi. Obowiązujące wówczas zarządzenie Ministra Obrony Narodowej (...) z dnia 12 maja 1987 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej, ryczałtu za rozłąkę z rodziną oraz zwrotu Kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby /Dz.Rozk. MON 1987 poz. 24 ze zm./ stanowiło, że żołnierzowi zawodowemu posiadającemu członków rodziny uwzględnianych przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej osobnej kwatery stałej, zwanych dalej "rodziną", przysługuje równoważnik pieniężny w razie braku możliwości przydzielenia osobnej kwatery stałej -zwanej dalej "kwaterą" - w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej /par. 1 ust. 1/. Równoważnik ten mógł być jednak wypłacony tylko tym, którzy mieli uprawnienia do uzyskania kwatery, natomiast skarżący uprawnienie to utracił, a tym samym utracił również prawo do równoważnika pieniężnego. Z tej samej przyczyny skarżącemu nie przysługiwało wówczas uprawnienie do równoważnika pieniężnego w zamian wykonania robót konserwacyjno-remontowych w kwaterach art. 23 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych /Dz.U. 1992 nr 5 poz. 19/ i par. 73 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 31/MON z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach /Dz.Rozk. MON 1984 poz. 16 - do czasu utraty mocy obowiązującej/. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1985 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 86 poz. 433/ straciła moc ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych /t.j. Dz.U. 1992 nr 5 poz. 19 ze zm./ z tym, że do czasu zrealizowania uprawnień żołnierzy zawodowych, którzy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. pobierali równoważnik pieniężny z art. 27 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 20 maja 1976 r. zachowali oni prawo do jego otrzymywania do czasu przydziału kwatery albo wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnacją z niej, bądź też do otrzymywania - do czasu realizacji prawa do kwatery świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego lub zakwaterowania tymczasowego w budynkach lub kwaterach będących w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Przepis ten nie może jednak dotyczyć skarżącego, który prawo do kwatery wcześniej utracił. Z tej samej przyczyny nie mogło ono odżyć obecnie wobec treści art. 24 i art. 39 ust. 2 ww. ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. a tym samym wobec wcześniejszego skorzystania przez skarżącego z mieszkaniowej pomocy finansowej, nie przysługuje mu prawo do równoważnika mieszkaniowego /art. 40 ust. 2/. To samo wynika z treści par. 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 marca 1996 r. w sprawie ekwiwalentu Konserwacyjnego oraz równoważnika mieszkaniowego, przysługującego osobom uprawnionym do osobnych kwater stałych i najemcom lokali mieszkalnych /Dz.U. nr 37 poz. 165/. Przepis art. 40 ust. 2 ww. ustawy z dnia par. 7 ust. 2 pkt 4 wymienionego rozporządzenia należy interpretować przez wnioskowanie z przeciwieństwa /argumentum a contrario/. Skoro równoważnik mieszkaniowy przysługuje osobom uprawnionym m.in. zajmującym spółdzielczy lokal mieszkalny uzyskany bez pomocy finansowej resortu obrony narodowej oznacza to, że jeśli został on uzyskany przy wykorzystaniu pomocy tego resortu, osoby te do otrzymania równoważnika mieszkaniowego nie są uprawnione. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, czy skarżący mieszka w tym lokalu, na które uzyskał taką pomoc, czy też zbył swe spółdzielcze prawo do lokalu a uzyskane z tego tytułu środki finansowe zużył na nabycie innego mieszkania. W obu przypadkach bowiem skorzystał z pomocy finansowej resortu obrony narodowej. Wbrew odmiennym sugestiom skarżącego między ustawą z dnia 22 czerwca 1995 r. /art. 40 ust. 2/ a rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 marca 1995 r. /par. 7 ust. 2 pkt 4) nie ma i nie może być żadnej sprzeczności, a tym samym nie ma do tych aktów prawnych zastosowania zasada lex specialis derogat legi generali. Rozporządzenie wykonawcze może być bowiem wydane tylko na podstawie umocowania ustawowego i musi się mieścić w jego granicach. Może one ją uszczegółowiać i w granicach delegacji ustawowej regulować stan prawny nie uregulowany już inaczej w ustawie. Taka delegacja ustawowa została zawarta w art. 35 ust. 3 i art. 39 ust. 3 ww. ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. a rozporządzenie wykonawcze Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 marca 1996 r. mieściło się ściśle w granicach zakreślonych przez tą ustawę. Rozporządzenie powyższe /par. 3-6) stwarza uprawnienie do otrzymania ekwiwalentu konserwacyjnego tylko dla osób uprawnionych do kwater i najemców lokali mieszkalnych, i tylko z okazji otrzymania przydziału kwatery, kwatery zastępczej lub lokalu mieszkalnego - w drodze ich ponownego zasiedlenia za wykonanie robót malarskich i konserwacyjnych we własnym zakresie po wcześniejszym złożeniu wniosku i uzyskaniu zgody dyrektora oddziału terenowego WAM. Takiej sytuacji pod rządami nowych przepisów w stosunku do skarżącego nie było. Jeśli natomiast chodzi o równoważnik mieszkaniowy /par. 7-13) jest on płatny corocznie z przeznaczeniem na wykonanie przez osobę uprawnioną we własnym zakresie robót remontowych i napraw wyposażenia w zajmowanej już kwaterze lub lokalu mieszkalnym. Osobą uprawnioną nie może być m.in. osoba zajmująca lokal mieszkalny uzyskany przy pomocy finansowej resortu obrony narodowej, a więc także skarżący. Zgodnie z art. 13 ust. 4-5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 86 poz. 433) w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz dyrektorzy oddziałów rejonowych i terenowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych w dalszych przepisach ustawy, na zasadach i w trybie wynikającym z przepisów o postępowaniu administracyjnym. Organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym są w stosunku do: 1) dyrektorów oddziałów rejonowych Agencji-Prezes Agencji, 2) dyrektorów oddziałów terenowych Agencji - dyrektorzy oddziałów rejonowych Agencji. Zadania z zakresu administracji rządowej to powierzone przez Ministra Obrony Narodowej m.in. wypłacenie osobom uprawnionym świadczeń pieniężnych, na które Agencja otrzymuje dotację budżetową, w tym również na wypłatę równoważników mieszkaniowych i ekwiwalentów konserwacyjnych /art. 16 ust. 2 pkt 3 i art. 19 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy). Skoro art. 13 ust. 4 nie ogranicza wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach tylko do decyzji uwzględniających żądania stron lub tylko do decyzji odmownych, a nadto odsyła do przepisów o postępowaniu administracyjnym - oznacza to, że w zależności od sytuacji-właściwy organ Agencji wydaje wszelkie decyzje przewidziane kodeksem postępowania administracyjnego. Jak zasadnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 1985 r. SA/Wr 837/84 /OSPiKA 1988 z. 5 poz. 123), pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami mimo nie-posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 par. 1 Kpa, jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich w tym charakterze. Do takich elementów należy: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Niepouczenie strony o terminie i trybie wniesienia odwołania, bądź skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywołuje tylko taki skutek, że termin do wniesienia odwołania albo skargi nawet nie rozpoczyna swego biegu. W tej sytuacji skoro rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem materialnym, a uchybienie procesowe w postaci nienadania rozstrzygnięciu prawidłowej formy nie miało wpływu na treść tego rozstrzygnięcia - należało zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę oddalić.