II SA/Kr 1072/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Akademii [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 czerwca 2017 r.; znak: [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 kwietnia 2017 r. (nr [...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Akademii [...] w K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 27 listopada 2006 r. (nr [...]) orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia pod nazwą "Budowa budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] obr. [...] z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] [...] przy ul. [...] w K.". Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2007 r. (znak [...]). 2. Z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości co do treści tej decyzji wystąpił M. Ł.. Domagał się interpretacji warunków zabudowy odnośnie możliwości budowy obiektu w ostrej granicy działki. W szczególności, wątpliwości wnioskodawcy budziło to, czy dopuszczalna jest budowa w ostrej granicy z działką nr [...]. .* Akcentował, że wydana decyzja o warunkach zabudowy mówi o uzupełnieniu zabudowy plombowej i podaje szerokość elewacji frontowej jako pełną szerokość działki. Sformułowanie to, w ocenie wnioskodawcy, zezwala na budowę ślepej ściany na styku z działką nr [...]. Wskazał wnioskodawca, że "chodzi mu o potwierdzenie możliwości stawiania takiej ściany w granicy". 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2017 r. (nr [...]) po rozpoznaniu wniosku M. Ł. orzekło w ten sposób, że użyty w załączniku nr [...] do decyzji "warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej w pkt. II ppkt. 1 lit. c zapis: "ustala się, by maksymalną szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku od ulicy [...] wyznaczały granice działki inwestowane/' należy rozumieć jako możliwość usytuowania planowanej zabudowy w granicach działek nr [...] obr[...] W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia 27.11.2006 r. dotyczyły kwestii dopuszczalności realizacji inwestycji Gej ścian) w granicy z działkami sąsiednimi tj. dz. nr [...] W decyzji wskazano bowiem, że maksymalną szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku wyznaczają granice działki inwestowanej (ok. 11 m.). Zabudowa winna stanowić uzupełnienie o charakterze plomby pierzei miejskiej (kamienicy). Kolegium podało, że wyrzeczenie decyzji w zakresie szerokości elewacji frontowej nie ograniczyło się jedynie do podania konkretnej liczby, która miałaby określić dopuszczalną wartość tego parametru, lecz wprowadzono dodatkowy warunek w formie opisowej, określając wymóg dostosowania nowej zabudowy do "granic działki inwestowanej'. W związku z tym ograniczenie rozmiarów inwestycji do granic działki inwestowanej, wspomagane nakazem aby przyszła zabudowa stanowiła "uzupełnienie o charakterze plomby" pierzei miejskiej - wg SKO oznacza możliwość realizacji budynku w obu granicach terenu inwestycji, tożsamego z granicami działki inwestowanej tj. w granicy działki nr [...], jaki [...] 4. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosła Akademia [...] w K.. Wskazała na nieważność tego postanowienia, wydanego z naruszeniem właściwości organu określonej w art. 113 par. 2 k.p.a. oraz dokonanie "de facto zmiany interpretowanej decyzji". Podniosła też zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie postanowienia dotyczącego decyzji, która winna wygasnąć. 5. SKO w K. postanowieniem z dnia 23 czerwca 2017 r. (nr [...]) utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 26 kwietnia 2017 r. (nr [...]). W zakresie właściwości organu uprawnionego do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, Kolegium wskazało, że w obrocie prawnym funkcjonowała drugoinstancyjna decyzja Kolegium odnosząca się do rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta K. o warunkach zabudowy. Ta ostatnio wskazana decyzja, nie istnieje samodzielnie w obrocie prawnym co oznacza, że postępowanie o wyjaśnienie treści decyzji odnosi się do decyzji Kolegium z dnia 12:02.2007 r. SKO w K. właściwe zatem było do rozpoznania przedmiotowego wniosku. W zakresie treści kwestionowanego przez AGH rozstrzygnięcia, Kolegium podzieliło stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Odnośnie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, SKO w K. podało m.in., że skoro w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ustalająca warunki zabudowy, to istnieje możliwość wyjaśnienia wątpliwości co do jej treści. 6. Na powyżej opisane postanowienie SKO w K. z dnia 23.06.2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Akademia [...], W skardze zarzuciła: 1. nieważność tego postanowienia, jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości organu, wynikającej z art. 113 § 2 k.p.a., 2. naruszenie art. 113 § 2 k.p.a., poprzez dokonanie zmiany interpretowanej decyzji, 3. naruszenie art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie postanowienia dotyczącego decyzji, która winna zostać wygaszona i pomimo zgłoszonego wniosku o jej wygaszenie, 4. naruszenie art. 8 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1-3 w zw. z art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutów i stanowiska [...] zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów w uzasadnieniu postanowienia. W oparciu o powyższe strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 26 kwietnia 2017 r., a także umorzenia postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organem właściwym do wydania postanowienia w kwestii wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji jest organ, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie będzie to Prezydent Miasta K.. Kwestionowane orzeczenie SKO jest zatem wydane z naruszeniem przepisów o właściwości organu. Podkreśliła skarżąca uczelnia, że w wydanym postanowieniu Kolegium zmieniło treść decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27.11.2006 r. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja ta umożliwia zabudowę zarówno w granicach działki nr [...], jak i [...] Takie stanowisko Kolegium podjęło w wyniku błędnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz samej treści wyjaśnianej decyzji. Błędne było przyjęcie, że zgodnie z decyzją Prezydenta, na działce inwestora ma powstać plomba pomiędzy działkami zabudowanymi, w granicy z działką drogową nr [...], gdy tymczasem zabudowa działki nr [...] była znacznie cofnięta od tej granicy i ewentualna plomba o szerokości elewacji maksymalnie 11 metrów winna być zgodnie z tą decyzją zrealizowana w nawiązaniu do tej zabudowy (pod innym katem niż kąt prosty). Istotne jest również, że zgodnie z zapisami decyzji o warunkach zabudowy brak było możliwości budowy w pierzei ul. [...] ze względu na planowaną jej przebudowę (ulica ta na wysokości działki inwestora zmieniła przebieg). We wniosku podkreślono również, że realizacja przebudowy ul. [...] spowodowała istotne zmiany urbanistyczne w terenie, powodując konieczność uznania, iż sporna decyzja wygasła. 7. W odpowiedzi na skargę Kolegium domagało się jej oddalenia, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zarówno zaskarżonego postanowienia SKO w K. z dnia 23.06.2017 r., jak również poprzedzającego go postanowienia tego organu z dnia 26.04.2017 r. Podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia był art. 113 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie (...) strony wątpliwości co do treści decyzji. Podkreślić należy, że wyjaśnienie wątpliwości w zakresie treści decyzji konieczne jest wówczas, gdy decyzja jest niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania instytucji przewidzianej wart. 113 § 2 k.p.a. Zwrócić bowiem należy uwagę, że z inicjującego kontrolowane postępowanie wniosku o wyjaśnienie treści decyzji wynika, że wnioskodawca żądał "sformułowania interpretacji decyzji o warunkach zabudowy, co do możliwości budowy obiektu w ostrej granicy z działką nr [...]". Dalej wniosek podawał, że w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27.11.2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy wskazano na uzupełnienie zabudowy plombowej* i określono szerokość elewacji frontowej przyszłej inwestycji jako "pełną szerokość działki . Wg wnioskodawcy, dopuszcza to możliwość budowy ślepej ściany na styku ze wskazaną działką. Jak podkreślał wnioskodawca, celem złożonego wniosku o interpretację decyzji jest "potwierdzenie możliwości stawiania takiej ściany w granicy". Mając na uwadze przedstawioną treść wniosku inicjującego kontrolowane postępowanie i wydane w nim postanowienia, zauważyć należy, że w istocie żądanie zawarte w tymże wniosku odnosi się do dopuszczalności przyjęcia w projekcie budowlanym opracowywanym dla przyszłej inwestycji na działce nr [...] obr. [...] w K., konkretnych rozwiązań w zakresie jej lokalizacji, a pośrednio także parametrów technicznych. Podkreślić jednak należy, że zagadnienia te mogą być wyłącznie przedmiotem ocen i rozstrzygnięć na etapie kolejnej fazy procesu inwestycyjnego, tj. w ramach postępowania zmierzającego do uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W tym bowiem postępowaniu kontrolowana będzie zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przyszłej inwestycji. Wskazać należy, że wątpliwości wnioskodawcy i kwestia możliwości lokalizacji obiektu w ostrej granicy z działką nr [...], wykraczały poza treść decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27.11.2006 r. Decyzja ta bowiem nie określała szczegółowych warunków lokalizacji inwestycji, w tym posadowienia jej w ostrej granicy z działkami sąsiednimi. Skoro sporna decyzja rozstrzygnięć takich w ogóle nie zawierała, to brak -% zatem było podstaw do ich wyjaśniania w trybie art. 113 § 2 K.p.a. Jakiekolwiek w tym zakresie uwagi czy wypowiedzi stanowić musiałyby niedopuszczalne w tym trybie rozstrzygnięcie kwestii szczegółowego usytuowania planowanego obiektu na działce nr [...] z obrębu [...] w K.. Jak już wyżej wskazano, kwestie dotyczące miejsca lokalizacji budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] obr. [...] w K. i jego parametrów technicznych, będą przedmiotem rozstrzygnięć organu architektoniczno-budowlanego w postępowaniu o pozwolenie na budowę i nie mogą być przedmiotem "wyjaśnień" w oparciu o instytucję zawartą art. 113 § 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze uznać należało, iż SKO w K. naruszyło wskazany wyżej przepis albowiem nie miał on w ocenianej sprawie zastosowania. Powyższe obligowało sąd do uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia 23.06.2017 r., jak i poprzedzającego go postanowienia z dnia 26.04.2017 r. O powyższym sąd orzekł w punkcie l wyroku, działając na zasadzie art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., póz. 1369). Konsekwencją tego rozstrzygnięcia było orzeczenie o zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku). Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 200 wskazanej wyżej ustawy. Zajmując stanowisko względem zarzutu skargi dotyczącego naruszenia właściwości organu uprawnionego do rozpoznania wniosku o wyjaśnienie treści decyzji wskazać należy, iż trafnie w tym zakresie przyjęło SKO w K., iż było ono właściwe do rozpoznania tego wniosku. Zauważyć trzeba, iż art. 113 § 2 k.p.a. stanowi, że wątpliwości co do treści decyzji wyjaśnia organ, który ją wydał. W ocenianym przypadku odnotować jednak należy, iż ustalająca warunki zabudowy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 27.11.2006 r. była przedmiotem kontroli instancyjnej. W wyniku tej kontroli, SKO w K. decyzją z dnia 12 lutego 2007 r. (znak [...]) utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Zatem, kwestia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] obr. [...] w K. określona została ostatecznie wskazaną decyzją Kolegium z 12 lutego 2007 r. Ta decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym i kształtuje treść obowiązków i uprawnień wynikających z ustalenia warunków zabudowy. Ten zaś fakt wpływa zarazem na określenia organu właściwego do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, którym w tej sprawie jest SKO w K.. Nie był trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie postanowienia dotyczącego decyzji, która winna zostać wygaszona. Stwierdzić trzeba, iż z akt sprawy bezspornie wynika, że nie zostało wydane żadne rozstrzygnięcie o wygaszeniu decyzji ustalające warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] obr. [...] w K.. Skoro tak, to względem funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji możliwe było inicjowanie postępowania zmierzającego do wyjaśnienia wątpliwości co do jej treści. Sam zaś fakt złożenia wniosku o stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, nie wyklucza wskazanego wyżej uprawnienia.