II SA/Kr 1072/99

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 lipca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska ( spr.) AWSA Mariusz Kotulski Protokolant:: [...] po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2004r. sprawy ze skargi Z. N.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 1999r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. II S.A./Kr 1072/99 Uzasadnienie Decyzją z dnia 23 grudnia 1998 r. znak [...] Wójt Gminy, na podstawie art. l ust. 2, art. 39, art. 40 ust. l i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględniając wniosek A.G., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zapleczem dla działalności gospodarczej w przyziemiu, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w [...]. Stwierdził, że w/w działka znajduje się w terenach oznaczonych w planie przestrzennego zagospodarowania Gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia [...]. , symbolem [...] przeznaczonych pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem mieszkalnej jednorodzinnej. W decyzji przytoczono warunki co do architektury, gabarytów, obsługi w zakresie infrastruktury i ochrony interesów osób trzecich. W odwołaniu od tej decyzji Z. N.-K. zarzuciła, że w sprawie tej toczy się postępowanie sądowe. Wyjaśniła, że jest współwłaścicielką drogi rodzinnej przebiegającej częściowo po działce [...], a prowadzącej do jej nieruchomości /działek nr [...] i [...] Tę nieruchomość zaś ma zamiar zabudować i nie może zostać pozbawiona do niej dostępu. Przedstawiła odwołująca się zaświadczenia Prezydium GRN z dnia [...].1968 r. i Urzędu Gminy z dnia [...].1999 r. o projektowanym kolektorze sanitarnym północną częścią działek nr [...] i [...], oraz postanowienia sądów powszechnych . Decyzją z dnia [...]. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu podało co następuje; Według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia [...] objęta wnioskiem działka wchodzi w skład terenu "[...]" przeznaczonego na cele mieszkalnictwa z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Przedstawione przez odwołującą się dowody nie dokumentują twierdzeń o istnieniu "drogi rodzinnej", bądź o toczącym się postępowaniu sądowym. Zaświadczenie z dnia [...].1968 r. potwierdza co prawda "wspólną drogę rodzinną", lecz nie wymienia jakich działek ona dotyczy, postanowienia zaś Sądu Rejonowego z dnia [...].1996 r. i Sądu Wojewódzkiego z dnia [...].1997 r. nie dotyczą drogi, lecz prawa odwołującej się do działki nr [...], a to nie jest kwestionowane. Wnioskodawca natomiast przedstawił postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...].1996 r. o oddaleniu wniosku o drogę konieczną do działek nr [...] i [...] przez działkę nr [...] oraz postanowienie Sądu Wojewódzkiego z dnia [...] 1996 r. o oddaleniu rewizji w tej sprawie. Dowody te świadczą przeciwko tezie skarżącej o toczącym się postępowaniu sądowym i dowodzą, że postępowanie sądowe nie potwierdziło praw skarżącej do drogi dojazdowej biegnącej przez działkę inwestora. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. N.-K. podniosła, że postępowanie sądowe w sprawie ustanowienia drogi koniecznej do jej nieruchomości toczy się do sygnatury [...] przed Sądem Rejonowym. W chwili obecnej nie można przewidzieć jakim szlakiem po działce nr [...] droga będzie przebiegać, a wobec tego wydanie decyzji było przedwczesne. Wniosła o zmianę zaskarżonych decyzji i odmówienie ustalenia warunków, o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania przez Sąd Rejonowy sprawy o ustanowienie drogi koniecznej. Do skargi dołączone zostały postanowienia sądów powszechnych wydanych w sprawie o zasiedzenie działki [...] i w sprawie o zasiedzenie służebności drogi po działce [...], a także postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...].1999 r. sygn. [...] o przyznaniu biegłemu wynagrodzenia w sprawie z wniosku Z. N.-K. o ustanowienie służebności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi odwołując się do motywów swego rozstrzygnięcia. Dodało, że bezsporne jest, iż aktualnie droga dojazdowa do działki wnioskodawcy nr [...] kończy się na wschodniej granicy tej działki i nie posiada, w formie służebności, dalszego przedłużenia przez działkę [...] do działki skarżącej. Do rozważenia zatem byłby wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania do czasu ustalenia w drodze sądowej drogi koniecznej, o ile byłoby wszczęte w tej sprawie postępowanie sądowe. Wbrew jednak wywodom skarżącej, powołującej się na postanowienie SR sygn. [...] oraz postanowienie S W z dnia [...].1997 r. [...] - brak jest dowodów by postępowanie w sprawie "zasiedzenia służebności gruntowej" obecnie się toczyło. Wymienione postanowienie S W orzeka o zasiedzeniu działki nr [...] . Postanowieniem z dnia [...].1996 r. sygn. [...] S W oddalił zaś rewizję od postanowienia w sprawie zasiedzenia służebności. W związku z wejściem w życie z dniem l stycznia 2004 r. ustaw : z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej /w skrócie - psa/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył; Zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zadaniem organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonej inwestycji, jest zbadanie czy inwestycja ta nie jest sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie pozytywnej oceny, określenie, wynikających zarówno z zapisów planu, jak i innych przepisów prawa, warunków dla tej inwestycji. Organ, stosownie do art. 43 ustawy /w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji/, nie może odmówić ustalenia warunków w sytuacji, kiedy zamierzenie nie jest sprzeczne z planem . Przeszkody w wydaniu pozytywnej decyzji nie stanowi brak tytułu do nieruchomości objętej wnioskiem. Tym aspektem procesu inwestycyjnego organ prowadzący postępowanie o ustalenie wzizt w ogóle się nie zajmuje. Podnoszona przez skarżącą i oceniona przez organ jako istotna , kwestia postępowania sądowego o ustanowienie drogi koniecznej po działce objętej wnioskiem, w rzeczywistości nie ma w sprawie żadnego, a tym bardziej prejudycjalnego znaczenia. Wyjaśnić przy tym wypada, że z przedłożonych przez strony odpisów postanowień Sądu Rejonowego i Sądu Wojewódzkiego wynika jednoznacznie , że skarżąca nabyła, w drodze zasiedzenia własność działki nr [...], oraz że jej wniosek o stwierdzenia zasiedzenia służebności drogi po działce nr [...] został oddalony. Wbrew temu, co zdaje się uważać organ odwoławczy, sprawa o stwierdzenie nabycia służebności drogi przez zasiedzenie i sprawa o ustanowienie służebności drogi koniecznej - to dwie różne sprawy. Skarżąca nie twierdzi, że w toku pozostaje postępowanie o stwierdzenie nabycia służebności przez zasiedzenie, lecz że toczy się postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej, wskazując zresztą sygnaturę sprawy. Gdyby zatem wynik takiego postępowania rzeczywiście miał mieć wpływ na rozstrzygnięcie administracyjne, to zaskarżonej decyzji nie można byłoby ocenić jako zgodnej z prawem. Zaprezentowane stanowisko organu co do braku dowodu na okoliczność toczącego się postępowania "w sprawie drogi" stanowi zaprzeczenie podstawowej zasady regulowanej przepisem art. 7 kpa. Opisane błędne przekonanie organu co do tożsamości w/w postępowań i zaniechanie czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy rzeczywiście toczy się postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej , nie mają jednak w sprawie znaczenia. Nawet jeśli toczyło się postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej, to fakt ten nie stanowił podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w omawianej sprawie. Jak wyżej wskazano, dla wydania decyzji o ustaleniu wzizt stan prawny terenu inwestycji jest obojętny. Organ nie bada tytułu do władania nieruchomością, nie bada więc i ewentualnych obciążeń rzeczowych tej nieruchomości. Zauważyć też wypada, że orzeczenie sądu o ustanowieniu drogi koniecznej ma charakter konstytutywny, kształtuje nowy stosunek prawny i nie zmienia "wstecz" stanu prawnego nieruchomości istniejącego w dacie wcześniej wydanej decyzji administracyjnej. Nietrafność zarzutów skargi nie oznacza, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Uprawnianie Sądu do kontroli decyzji w tym aspekcie poza zarzutami skargi przewiduje przepis art. 134 § l psa. Wynik zaś tej kontroli jest negatywny. Nie sposób nie dostrzec, że opisy przeznaczenia terenu [...] zawarte w decyzjach organów I i II instancji zasadniczo się różnią. Jest rzeczą oczywistą, że wynik oceny co do zgodności /sprzeczności/ zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego może być różny w zależności od tego, czy teren inwestycji jest przeznaczony "pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem mieszkalnej jednorodzinnej", czy też "na cele mieszkalnictwa z dopuszczeniem usług nieuciążliwych". Na marginesie zresztą warto zaznaczyć, że użytej nazwie inwestycji "budowa budynku jednorodzinnego z zapleczem dla działalności gospodarczej" nie towarzyszy żadne bliższe określenie owej "działalności". Nie wiadomo więc w istocie z jakich powodów uznał organ odwoławczy, że przeznaczenie części budynku na tę działalność odpowiadać ma cytowanemu przez ten organ przeznaczeniu terenu w planie zagospodarowania. To uchybienie przepisowi art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niedostatecznym określeniu inwestycji, ma znaczenie drugorzędne. Kwestią pierwszoplanową jest to, jakie jest rzeczywiste brzmienie planu , a w konsekwencji stwierdzenie, czy zamierzenie inwestycyjne w ogóle zostało przyrównane do właściwych przepisów. Podkreślić przy tym należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest powszechnie obowiązującym na terenie gminy prawem , stanowiącym, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, element całego porządku prawnego. Organy administracji zobowiązane są do przestrzegania w każdym postępowaniu jego zapisów, bowiem zgodnie z art. 6 kpa działają na podstawie przepisów prawa. Przedstawione wraz z odpowiedzią na skargę akta postępowania administracyjnego nie zawierały wyrysu z części graficznej planu, ani też części /choćby we fragmencie/ tekstowej planu. Na żądanie Sądu został przez organ odwoławczy przedłożony fragment graficznej części planu z terenem oznaczonym [...] bez oznaczenia położenia terenu przedmiotowej inwestycji , oraz karty 23, 24 i 25 części tekstowej planu. Zapisy tekstu planu odnoszące się do terenu [...] odpowiadają zapisom przytoczonym w decyzji organu I instancji, z tym że zawierają także treść dalszą . W rubryce "ustalenia obowiązujące" zapisano bowiem : "Teren zabudowy zagrodowej z możliwością dopuszczenia zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej; - adaptacja istniejącej zabudowy z możliwością rozbudowy, przebudowy, wymiany substancji lub modernizacji. /...../ - dopuszcza się uzupełnienie wolnych działek zabudową: 1. jednorodzinną o średniej pow. działki 600-800 m2 / w zależności od uzbrojenia terenu/, 2. zagrodową o średniej pow. działki 1200 m2 i więcej w zależności od wielkości gospodarstwa rolnego. Nowe budownictwo jednorodzinne można realizować na terenach objętych decyzją o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne." Uznać należy , że organ I instancji, choć w uzasadnieniu swej decyzji wypowiedzi takiej nie zawarł, ocenił zamierzoną inwestycję jako niesprzeczną z planem. Ta jednak, domniemana ocena, w żaden sposób nie została uzasadniona. W sytuacji, kiedy przepis planu jedynie "dopuszcza" i tylko "zabudowę jednorodzinną", wywód mogący uzasadniać brak sprzeczności inwestycji, której część ma być przeznaczona na bliżej nieokreśloną "działalność gospodarczą", jest konieczny. Nie można przy tym wykluczyć, bo nie pozwala na to zakres przedstawionych materiałów, że istnieją zapisy planu określające znaczenie i wzajemną relację przeznaczeń "podstawowych" i "dopuszczalnych" danego terenu. Stosownej analizy zgodności zamierzonej inwestycji z zapisami planu w ogóle nie przeprowadził organ odwoławczy. Nie mógł zresztą tego uczynić poprawnie, skoro przyjął za obowiązujące przepisy o treści sprzecznej z rzeczywiście obowiązującymi. Stwierdzić więc należy, że decyzje organów obu instancji wydane zostały bez należytego wyjaśnienia sprawy i z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 kpa, a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 145 § l pkt l c w zw. z art. 135 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obie decyzje podlegają uchyleniu.