II SA/Kr 1073/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2010 r. sprawy ze skargi S.M. oraz małoletnich K.M. , P.M. , M.M. i G.J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] października 2008 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), wymierzono inwestorowi E.M. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - budynku myjni samochodowej, zlokalizowanego na działce nr 1 w Z. , w kwocie 75.000 zł. Budynek myjni samochodowej zaliczany jest do XVII kategorii obiektów, a ponadto w pozwoleniu na budowę z 2 października 2007 r. zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania myjni. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył w ustawowym terminie E.M. zarzucając rozstrzygnięciu miedzy innymi naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niewysłuchanie inwestora a także, że organ nie wykazał naruszenia jakichkolwiek norm bezpieczeństwa osób przebywających w miejscu kontroli. Konieczność zapłaty kary w wysokości 75 000 zł spowoduje zlikwidowanie działalności gospodarczej i to będzie rażąco sprzeczne z interesem społecznym oraz słusznym interesem obywateli. Wysokość tej kary przewyższa wartość budynku i dochody inwestora. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 § 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w związku z art. 83 ust 2 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] o nałożeniu kary za nielegalne użytkowanie. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że wskutek pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 października 2008 r. znak: [...] informującego o tym, że w dniu 1 października 2008 r. i 9 października 2008 r. przeprowadzona została kontrola interwencyjna na wniosek mieszkańców ul. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w dniu 21 października 2008 r. przeprowadził na działce nr 1 w Z. kontrolę w sprawie użytkowania budynku myjni samochodowej. W trakcie kontroli ustalono, że przedmiotowy obiekt jest użytkowany, ponieważ została wykonana-usługa polegająca na umyciu służbowego samochodu organu I instancji, za co Firma Handlowo-Usługowa "[...]" wystawiła fakturę. W trakcie kontroli ustalono również, że do budynku myjni został wprowadzony kolejny samochód celem jego umycia. Ustalenia przeprowadzonej kontroli objęły również spostrzeżenie, że inwestycja nie została zakończona. Na podstawie przeprowadzonej kontroli oraz analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji ustalił, że inwestor – E.M. rozpoczął budowę budynku myjni samochodowej zlokalizowanej na działce nr 1 w Z. na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] października 2004 r. znak: [...] Starosty T. , która została następnie zmieniona decyzją tego organu z dnia [...] października 2007 r. znak [...]. Organ odwoławczy, po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanego postanowienia, dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i zasadne. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności zbadał prawidłowość ustalenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. zakresu podmiotowego postępowania i stwierdził, że jego strony zostały ustalone właściwie. Organ I instancji, w ocenie organu odwoławczego, w prawidłowy sposób zastosował przepisy Prawa budowlanego dotyczące konsekwencji przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że inwestor E.M. użytkuje budynek myjni samochodowej bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu. Z uwagi na fakt, że przedmiotowy obiekt jest myjnią samochodową, w załączniku do Prawa budowlanego został zaliczony do kategorii XVII, to powyższa okoliczność ma znaczenie dla wysokości nałożonej kary, bowiem oblicza się ją według ustawowego wzoru. Kara za nielegalne użytkowanie stanowi iloczyn stawki, która ulega dziesięciokrotnemu podwyższeniu, zgodnie z dyspozycją art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (500 zł x 10), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (jak wyżej wskazano myjnia samochodowa mieści się w kategorii XVII, dla której współczynnik wynosi 15) oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego (ponieważ jest to obiekt nieprzekraczający 2500 m3 współczynnik ten wynosi 1), a zatem wzór, według którego obliczono nałożoną karę przedstawia się następująco: 500 zł x 10 x 15 x 1,0 = 75.000,00 zł. Kara z tytułu nielegalnego użytkowania w ocenie organu odwoławczego została zatem nałożona we właściwej wysokości. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Jakkolwiek organ I instancji popełnił pewne uchybienia procesowe (w aktach sprawy nie ma zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czy o jego zakończeniu) - nie mają one wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Nie można podzielić zarzutu E.M. dotyczącego "niewysłuchania inwestora" bowiem protokół przeprowadzonej kontroli, który został przez skarżącego podpisany, nie zawiera jego jakichkolwiek zastrzeżeń czy innych oświadczeń. Należy również stwierdzić, że brak sprecyzowania tego zarzutu wobec wysokiej jego abstrakcyjności powoduje, że w ocenie organu odwoławczego nie zasługuje on na uwzględnienie. Strona postępowania - stosownie do art. 10 K.p.a. - miała zapewnioną możliwość czynnego udziału w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu. Skarżący nie ma również racji twierdząc, że nałożona kara ma "absurdalną wysokość" a samo jej nałożenie stanowi "załatwienie sprawy z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli". Wskazano, że w świetle jednoznacznego charakteru kary administracyjnej przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości odstąpienia od jej wymierzenia lub miarkowania jej wysokości. Organ podniósł, że to w interesie społecznym leży aby inwestor zobowiązany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do wykorzystywania zrealizowanej inwestycji pozwolenie takie uzyskał. Nie można również zarzucać organowi administracji publicznej naruszenia słusznego interesu strony, jeżeli strona ta swoim samowolnym i świadomym działaniem narusza prawo. Skargę na wyżej opisane postanowienie w ustawowym terminie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E.M. zaskarżając je w całości. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a. polegające na nie wysłuchaniu inwestora oraz art. 10 § 1 K.p.a. polegające na nie powiadomieniu go o wszczęciu i zakończeniu postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację z odwołania od decyzji organu i instancji akcentując pominięcie wysłuchania inwestora jako istotną okoliczność przemawiającą za błędnie ustalonym stanem faktycznym sprawy. Zasadnicze znaczenie ma również nie zapewnienie skarżącemu prawa do wypowiedzenia się w toku postępowania administracyjnego. Ponadto tak nałożona kara jest znaczna w kontekście poniesionych nakładów na inwestycję i jej zapłata spowoduje likwidację dotychczasowej działalności. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność z prawem aktów, w tym wypadku postanowień, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej w skrócie "P.p.s.a."). Sądy administracyjne rozpoznając skargę na dany akt biorą pod uwagę stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w tej sprawie Sąd sprawdza, czy na datę 24 kwietnia 2009 r. organ nadzoru budowlanego II instancji prawidłowo zastosował wówczas obowiązujące przepisy prawa i prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. W pierwszej kolejności należy rozważyć dopuszczalność prowadzenia w tej sprawie merytorycznego postępowania. Z akt sprawy wynika, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. zostało zaskarżone przez inwestora. Po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, E.M. zmarł. Zgodnie z art. 59g ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.b.", kara o której mowa w art. 59f ust. 1 P.b. jest wymierzana w drodze postanowienia. Zgodnie z art. 59g ust. 5 P.b. do kar, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Zastosowanie odpowiednio przepisów Ordynacji podatkowej musi uwzględniać pierwszeństwo przepisów Prawa budowlanego, co oznacza, że w zakresie nie uregulowanym przepisami Prawa budowlanego, odnośnie kar za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego należy stosować przepisy Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 97 Ordynacji podatkowej spadkobiercy podatnika, co do zasady, przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy. Stosownie zaś do art. 98 § 1 ww. ustawy, do odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o przyjęciu i odrzuceniu spadku oraz o odpowiedzialności za długi spadkowe. Przy tym należy stwierdzić, że zobowiązanie podatkowe nie wygasa w skutek śmierci podatnika (art. 59 § 1 Ordynacji podatkowej). Tym samym w związku z wyraźnym zaliczeniem przez ustawodawcę kar pieniężnych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego do odpowiedniej regulacji prawa podatkowego, prawo podatkowe (Ordynacja podatkowa) będzie właściwą podstawą prawną do ustalenia zasad ponoszenia odpowiedzialności przez następców prawnych po zmarłym (art. 100 Ordynacji podatkowej). Z mocy wyraźnych przepisów Ordynacji podatkowej (w szczególności art. 97, art. 98 Ordynacji podatkowej) należność z tytułu nałożenia kary pieniężnej nie ma charakteru osobistego i tym, samym śmierć osoby, którą obciążono tą karą – nie powoduje umorzenia postępowania sądowego. Przystępując do merytorycznego badania sprawy należy zauważyć, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku myjni samochodowej, wymierzonej na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. P.b. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 P.b. właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Zgodnie z art. 55 P.b., przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: a) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do, między innymi, kategorii XVII o których mowa w załączniku do P.b.; b) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, że myjnia samochodowa zlokalizowana na działce nr 1 w Z. była wykorzystywana zgodnie ze swoim przeznaczeniem (na mycie samochodów) zarówno przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, jak i przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych w tym obiekcie. Do kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 P.b. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 P.b., z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy i dokonały właściwej interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Organ I instancji po przeprowadzeniu w dniu 21 października 2008 r. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego w odniesieniu do myjni samochodowej ustalił, że inwestor przystąpił do jego użytkowania bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie i ta okoliczność nie budzi wątpliwości i jest bezsporna w świetle zgromadzonej dokumentacji. Zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 P.b. organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia jakiegokolwiek przystąpienia do użytkowania obiektu bez wymaganego uzyskania pozwolenia na użytkowanie był zobligowany do wymierzenia kary w wysokości określonej przepisami prawa. Przepis art. 57 ust. 7 P.b. jest wyrazem administracyjnego represjonowania prawnie niepożądanych zachowań inwestorów, którzy z pominięciem przepisów prawa budowlanego przystępują do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę. Wobec powyższego zgodnie z intencją ustawodawcy, aby dla właściwego organu nadzoru budowlanego powstał obowiązek wynikający z art. 57 ust. 7 P.b. wystarczy fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu i taki pogląd dominuje w orzecznictwie sądowym. Przy wymierzaniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania, o której mowa w art. 57 ust. 7 P.b. - art. 59f ust. 1 P.b. stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie tego przepisu oznacza, że organ nadzoru budowlanego obowiązkowo wymierza karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), a stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Istotnym jest również i to, że zgodnie z art. 57 ust. 7 P.b. stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepisy prawa budowlanego w tym zakresie, zwłaszcza art. 57 ust. 7 są jasne i konkretne. Sankcja administracyjna w postaci nałożenia kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 P.b. jest wynikiem naruszenia przepisów ustawy. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze należy podnieść, że istotnie organ I instancji nie zawiadomił inwestora o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, czym naruszył art. 10 § 1 K.p.a. Takie jednak naruszenie przepisów ustawy nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji. Nie każde naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uznając skargę za zasadną, uchyla zaskarżone postanowienie wówczas, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Możliwość wywierania istotnego wpływu na wynik sprawy ma miejsce wówczas, gdyby na skutek zawiadomienia strony o zgromadzonym materiale dowodowym i umożliwienia jej wypowiedzenia się co do tego materiału – organ administracji mógłby (chociażby tylko hipotetycznie) dokonać innych ustaleń stanu faktycznego sprawy bądź dokonaźć odmiennej interpretacji przepisów. Naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. tylko wówczas może być podstawą uchylenia zaskarżonego aktu, gdyby przynajmniej uprawdopodobniono, bądź sąd doszedłby do przekonania, że brak tego naruszenia mógłby skutkować wydaniem aktu w danym postępowaniu o innej treści. W tej jednak sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Ani w zażaleniu, ani w skardze, ani w jakimkolwiek innym piśmie skarżący nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności, które mogłyby, w świetle powołanych art. 55, art. 57, art. 57f P.b., mieć wpływ czy to na wymiar kary, czy też na samo jej wymierzenie. Sam skarżący nie wskazał przy tym, na czym miałoby polegać "błędne" ustalenie stanu sprawy. Tym samym należy stwierdzić, że stosownie do art. 7 K.p.a. organy administracji w tej sprawie dokładnie wyjaśniły sprawę w zakresie objętym postępowaniem, to znaczy ustaliły ponad wszelką wątpliwość fakt użytkowania myjni samochodowej (czego nie kwestionował skarżący) oraz fakt braku uprzedniego uzyskania pozwolenia na jej użytkowanie – wymaganego tak przepisem prawa (art. 55 pkt 1 P.b.), jak i treścią pozwolenia na budowę z 2 października 2007 r. Prawidłowo zakwalifikowano myjnię samochodową do kategorii XVII obiektu, współczynnik kategorii takiego obiektu wynosi 15, a współczynnik wielkości tego obiektu, o kubaturze mniejszej niż 2500 m3 wynosi 1,0. Prawidłowo zastosowano stawkę (500 zł) powiększając ją dziesięciokrotnie. Tym samym należy wskazać, że organy w niniejszej sprawie zebrały cały materiał dowodowy i prawidłowo go oceniły (art. 80 K.p.a.). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewspółmiernej wysokości kary, należy wskazać, że kara ta jest wyliczana w sposób precyzyjnie określony przez ustawodawcę. Nie ma tutaj miejsca na jakiekolwiek uznaniowe ustalanie kwoty kary. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.