II SA/Kr 1078/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi M.B. i S.B na decyzję [ ] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 września 2008 r., nr [ ] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z dnia 24 listopada 2007r. sygn. [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kpa, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie realizacji przez M. B. i S. B. budynku mieszkalno - gospodarczego zlokalizowanego na działce ew. nr 1 położonej we wsi [...] w gminie S. realizowanego z odstępstwami od projektu budowlanego, zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił M. B. i S. B. pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót budowlanych przy budowie w/w budynku o parametrach technicznych: kubatura 1512 m3, pow. zabudowy 247 m2, pow. użytkowa 463,90 m2 (w tym pow. mieszkalna 249,90 m2, pow. gospodarcza 214 m2) i powierzchni całkowitej 584 m2. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że w wyniku postępowania administracyjnego, wszczętego w dniu 16 sierpnia 2004r. na wniosek A. i A. T. ustalono, iż podczas budowy w sposób istotny odstąpiono od warunków pozwolenia na budowę. Ustalono, że właścicielem działki ew. nr 1 w miejscowości [...] jest S. B., będący obecnie wraz z M. B. inwestorem. Po wstrzymaniu postanowieniem z dnia 3 listopada 2004r. robót budowlanych i nałożeniu obowiązku sporządzenia inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej i budowlanej inwestorzy przedłożyli dokumentację zaopiniowaną przez Wójta Gminy S. Ze względu na stwierdzone istotne odstępstwa, od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, polegające między innymi na zmianie gabarytów, zaistniała konieczność sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Przedłożony projekt został zatwierdzony decyzją z 6 czerwca 2005r., która jednak została uchylona decyzją WINB w K. z 31 października 2006r. W toku ponownego postępowania inwestorzy złożyli w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w N. poprawione egzemplarze projektu zamiennego, a organ l instancji uznał, że dotychczas wykonane roboty zrealizowane zostały zgodnie z polskimi normami i wiedzą techniczną. Ponadto, ponieważ projekt posiadał pozytywną opinię Urzędu Gminy w S., organ l instancji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli Z. S. oraz A. i A. T., podnosząc, że nie zgadzają się na otwory okienne i drzwiowe w stajni i garażach skierowane w stronę ich działki i twierdząc, że budowa nie jest zgodna z prawem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 12 września 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ l instancji po uchyleniu decyzji PINB z dnia 6 czerwca 2005r. wypożyczył projekt budowlany zamienny projektantowi, który w dniu 6 listopada 2007r. przedłożył do PINB w N. nowe egzemplarze projektu budowlanego. Następnie po zawiadomieniu stron postępowania o treści art. 10 Kpa wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego organ l instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu zaniechał poczynienia istotnych dla sprawy ustaleń i wyjaśnienia zachodzących wątpliwości, które zasygnalizowano już w decyzji WINB z dnia 31 października 2006r. Z akt sprawy wynika, że J. B. zmarł, natomiast obecnym właścicielem dz. nr ewid. 1 jest S. B.. WINB podkreślił, że w aktach brak jest informacji, czy pozwolenie na budowę wydane dla J. B. zostało przeniesione na S. B., a w przypadku nieprzeniesienia pozwolenia na budowę na obecnego właściciela niezbędne jest ustalenie, jakie roboty zostały wykonane przez J. B. w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, a jakie przez S. B. W ocenie WINB materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony zgodnie z art. 7 i 77 kpa, a ponieważ konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznej części organ odwoławczy uznał za uzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli S. i M. B. W skardze podnieśli, decyzja udzielająca pozwolenia na budowę z 1986 r. wydana była na rzecz J. B. (ojca skarżącego), który rozpoczął i kontynuował prace budowlane, jednak ze względu na nieuleczalną chorobę przekazał notarialnie nieruchomość skarżącemu, który kontynuował prace budowlane. Od 2004 roku są traktowani przez PINB jako inwestorzy "dla tej nieruchomości" i dlatego stanowisko organu odwoławczego jest dla nich niezrozumiałe, ze względu na nieuzasadnione zarzuty odwołujących się. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazując, że wobec braków postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przed organem ł instancji konieczne było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Referendarz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie postanowieniami z dnia 21 stycznia 2009r. zwolnił skarżących od uiszczenia wpisu sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją uchylić, lub stwierdzić jej nieważność tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 145 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 września 2008 r. wykazała, iż decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem badania Sądu była decyzja kasacyjna powodująca przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w N. sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obiektu stanowiącego budynek mieszkalno-gospodarczy położony na działce nr ewid. 1 we wsi [...] w gminie S. Podstawa prawna do wydania tego rodzaju decyzji zawarta jest w art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 przyjmuje jako przesłankę jej wydania określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie: "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy W takim przypadku organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 kpa. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (por.: B. Adamiak [w:], B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wyd. Wyd.. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., kom. do art. 138). Zaistnienie zatem powyższych przesłanek i okoliczności w sprawie, w której wydana została zaskarżona decyzja było przedmiotem kontroli i oceny Sądu, przy czym kontrola ta uwzględnić musiała konkretny stan faktyczny, oraz treść przepisów prawa materialnego stan ten regulujących. Okoliczności te determinują bowiem treść i zakres koniecznych ustaleń, do których poczynienia zobowiązane są organy prowadzące postępowanie administracyjne. W sprawie budowy przedmiotowego obiektu wydana została w dniu 5.01.2005 r. przez PINB w N. decyzja w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt. 3 pr. bud. (k. 20 akt adm.), zatem zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja są kolejnym etapem toczącego się w oparciu o przepis art. 51 pr. bud. postępowania "naprawczego", mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem obiektu wznoszonego na działce nr 1 w miejscowości [...]. Stwierdzić należy, iż stanowisko organu odwoławczego w przedmiocie konieczności prawidłowego i mającego podstawy w przepisach prawa materialnego określenia stron postępowania jest uzasadnione. W szczególności dotyczy to ustalenia podmiotów, do których skierowana ma zostać decyzja wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 4 pr. bud. w niniejszej sprawie. Przy czym wyjaśnienia wymagają dwie kwestie. Pierwsza z nich - to nieustalona przez organ pierwszej instancji kwestia ewentualnego przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanego dla J. B., na S. B. zaś druga - to kwestia zasadności skierowania decyzji opartej na art. 54 ust. 4 pr. bud. do M. B.. Organ l instancji- pomimo wyeksponowania powyższych- istotnych w sprawie - kwestii w poprzedniej, również kasacyjnej decyzji organu odwoławczego ponownie zaniechał poczynienia ustaleń zmierzających do wyjaśnienia, czy nastąpiło przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na S. B. Konieczność dokonania takiego ustalenia wynika z faktu, iż S. B. jest inwestorem - jak twierdzi - od chwili sporządzenia aktu darowizny działki nr 1. Skoro, jak wynika z twierdzeń skarżącego, darowizna została dokonana z uwagi na niemożność prowadzenia prac budowlanych przez J. B., to wymaga ostatecznego wyjaśnienia, czy miało miejsce przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto z akt administracyjnych wynika, że skierowanie decyzji do M. B. jako inwestora prowadzonej budowy musi budzić wątpliwości i wymaga przeprowadzenia w tym kierunku postępowania wyjaśniającego. W toku postępowania S. B. składał oświadczenia skierowane do organu, iż to on jest inwestorem wznoszonego obiektu (k. 9 - protokół kontroli, k. 50 - oświadczenie). Brak w aktach administracyjnych jakiejkolwiek informacji, z której wynikałoby, iż inwestorem obiektu, którego dotyczy postępowanie jest również M. B.. Z kolei z innych znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (k. 23) wynika, że S. B. działa również w imieniu M. B., przy czym zauważyć także należy, iż brak w aktach zgodnego z przepisami kpa pełnomocnictwa do działania w imieniu M. B. przez S. B.. Bez względu jednak na powyższe, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do traktowania jako adresata decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 54 ust. 4 pr. bud. podmiotu nie będącego inwestorem, dlatego organ odwoławczy zasadnie uznał za konieczne wyjaśnienie powyższej kwestii. Prawidłowe jest także stanowisko organu odwoławczego w kwestii konieczności dokonania ustaleń dotyczących zakresu robót wykonanych przez J. B. i wykonanych przez S. B.. Będzie to miało znaczenie w sytuacji, kiedy okaże się, że pozwolenie na budowę nie zostało przeniesione na S. B.. Rzeczą organu będzie wówczas dokonanie prawnej oceny sytuacji zaistniałej w związku ze śmiercią osoby, na rzecz której było wydane pozwolenie na budowę a roboty budowlane przy budowie obiektu były kontynuowane. Kwestia ta pozostała przez organ pierwszej instancji całkowicie niezauważona. Niezależnie od powyższego, organ l instancji nie ustalił zakresu odstępstw dokonanych przy budowie przedmiotowego obiektu. Zakres ten jest w sprawie niejasny, nie wynika bowiem ani ze sporządzonego projektu zamiennego, ani z ustaleń organu l instancji, bowiem ustaleń takich całkowicie brak. W aktach sprawy znajduje się jedynie decyzja o pozwoleniu na budowę z 1986 r. oraz projekt zagospodarowania działki, a nadto jedna, nieczytelna karta, prawdopodobnie z zatwierdzonego tamtą decyzją projektu. Nie ma możliwości skonfrontowania stanu istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji z treścią i zakresem zatwierdzonego w 1986 r. projektu, nie ma zatem możliwości ustalenia, na czym dokładnie polegają poczynione odstępstwa od tego projektu. Stwierdzić można jedynie, że wznoszony budynek posiada inną kubaturę i inny obrys, natomiast brak możliwości dokonania innych ustaleń, w szczególności dotyczących wybudowania dodatkowej kondygnacji, co jest istotną wadą decyzji organu l instancji. Nadto przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny zawiera projekt zagospodarowania terenu (k. 9 projektu) sporządzony na mapie nie odpowiadającej treści art. 34 ust. 3 pkt. 1), oraz § 8 ust. 1 Rozporządzenia Min. Infrastruktury z dnia 3.07.2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. nr 120, poz. 11133, ze zm.), czego nie dostrzegł organ odwoławczy. Mapa, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu nie jest mapą, o której mowa w powyższych przepisach, bowiem z zapisu i pieczęci na niej widniejących wynika, że jest ona mapą z pomiaru zagospodarowania działki ew. nr 1, oraz że do państwowego zasobu geodezyjnego przyjęto dokumenty powstałe w wyniku inwentaryzacji obiektów budowlanych, w 2004 roku. W powyższym zakresie projekt winien być więc poprawiony. Przepis art. 51 ust. 4 pr. bud. stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo- jeżeli budowa została zakończona- o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, które winno odzwierciedlać tok postępowania, oraz tok rozumowania które doprowadziło do zastosowania przez organ przepisu prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego wynikam, że organ sprawdzenia takiego nie dokonał. Jak wynika z art. 51 ust. 1 pkt. 3 przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Organ nie wypowiedział się w ogóle prawidłowości przedłożonego projektu, ani o zakresie dokonanych odstępstw. Uzasadnienie decyzji organu l instancji, oprócz przedstawienia toku postępowania sprowadza się do jednego, ogólnikowego stwierdzenia, o zgodności dotychczas wykonanych robót z polskimi normami wiedza techniczną, oraz niezrozumiałym w świetle przepisów stwierdzeniu o istnieniu pozytywnej opinii Urzędu Gminy odnośnie projektu budowlanego. Sąd administracyjny nie jest powołany do dokonywania ustaleń, które zobowiązany był poczynić organ w toku postępowania administracyjnego, zaś organ odwoławczy nie może przekraczać uprawnień wynikających z art. 136 kpa, gdyż doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Dlatego zaskarżona decyzja odpowiada prawu pomimo pewnych braków uzasadnienia, polegających na niezbyt wyraźnym wyartykułowaniu kwestii dotyczących zakresu odstępstw, oraz wskazanej nieprawidłowości projektu. Wada ta jednak nie stanowi naruszenia prawa procesowego (art. 107 § 3 kpa), które miałoby wpływ na wynik sprawy skutkujący koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że organ pierwszej instancji, pomimo uprzedniego uchylenia decyzji wydanej w tym samym przedmiocie i wskazania przez organ odwoławczy istotnych braków postępowania, po raz drugi nie uczynił zadość przepisom prawa procesowego, a to art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. W kwestii zarzutów skargi, stwierdzić należy, że adresatem decyzji administracyjnej jest konkretny podmiot nie z uwagi na wolę pozostawania tym adresatem, ale wówczas, gdy istnieją do tego podstawy w przepisach prawa materialnego i fakt, iż organy dotychczas traktowały skarżącą jako inwestora nie może przesądzać o rzeczywistej pozycji podmiotu wobec treści art. 51 ust. 4 pr. bud. Pozostałe natomiast zarzuty skargi - nie dotyczące zresztą naruszenia żadnych konkretnych przepisów prawa procesowego i materialnego nie mogły odnieść rezultatu. Przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Dlatego też w oparciu o ten przepis orzeczono jak sentencji.