II SA/Kr 1079/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Mirosław Bator NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. B.-P. i A. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. umarza postępowanie sądowe ze skargi A. B.; II. uchyla zaskarżoną decyzję; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. B.-P. kwotę 1000 zł (słownie: tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1079/18 Uzasadnienie Decyzją z dnia 27 września 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Firma A w C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, składającego się z dwóch części połączonych garażem podziemnym na działkach nr [...], [...] przy ul. [...] w K., z wjazdem z drogi wewnętrznej. Odwołania od tej decyzji wnieśli M. K., A. B.-P. i A. B.. Decyzją z dnia 15 czerwca 2018 r. znak [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołań A. B. -P. i A. B.. Decyzją z tej samej daty i o tym samym znaku, po rozpoznaniu odwołania M. K., Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego organ przytoczył treść art. 28 kpa, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz definicję obszaru oddziaływania zawartą w art. 3 pkt 20. Wskazał organ, że "przy tak zaprojektowanej inwestycji nie zostały naruszone przepisy techniczno-budowlane, z zakresu ochrony środowiska, przepisy prawa cywilnego, przepisy prawa materialnego względem działek stanowiących własność A. B.. Działka [...], której współwłaścicielem jest A. B., jest działką drogową, stykającą się w jednym punkcie z terenem inwestycji i jest odległa od projektowanego budynku o 13,5 m. Działka [...], której właścicielką jest A. B.-P., znajduje się poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji. Odległość "ściany parteru od granicy w/w działki wynosi 8,9 m, natomiast odległość ta od ściany wyższych kondygnacji wynosi około 5m (pomiar dokonany z projektu zagospodarowania działki łącznie z rzutami kondygnacji 1-3)". Te odległości pozwalają, zdaniem organu, na "na przyszłe usytuowanie budynku na działkach [...] i [...] bez konieczności stosowania rozwiązań z § 271 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odległość od granicy z działką [...] najbardziej wysuniętego elementu tj. gzymsu dachu wynosi 3,5m (pomiar z rysunku nr [...], k.197). Budynek A. B. -P. usytuowany jest po południowej stronie budynku projektowanego, nie może być zatem mowy o zacienianiu, nie ma też zagrożenia przesłaniania. Skoro ani A. B. ani A. B. –P. nie można przypisać przymiotu strony, to postępowanie w sprawie ich odwołań należało umorzyć. Na decyzję Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego skargę wnieśli A. B. i A. B. –P.. W skarze zarzucili naruszenie przepisów art. 28 ust. 2, art. 5 ust 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. a także §§ 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także naruszenie przepisów o postępowaniu tj. art. 7, 77 § 1 kpa, 105 kpa. W skardze wskazano, że organ I instancji zawiadomił A. B. –P. o wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy, po czym w dniu 25 września 2017 r. wystosował do niej pismo informujące o tym, że nie przysługuje jej przymiot strony postępowania. Za strony postępowania uznano natomiast właścicieli nieruchomości, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji i są położone w dalszym sąsiedztwie (działki [...], [...], [...], [...], [...]). Uznano też, że w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji znajduje się działka [...], której położenie w stosunku do terenu inwestycji jest zbliżone jak działki [...]. W ten sposób stronami postępowania stali się właściciele lokali w budynkach nr [...] i [...] odległych od terenu inwestycji o 45 i 70 m. Skarżący podnieśli, że w projekcie zagospodarowania terenu naniesiono jedynie obrys parteru budynku, a ta kondygnacja jest najmniejsza powierzchniowo. Kondygnacje wyższe są wysunięte o kilka metrów poza obrys parteru, także od strony działki skarżącej. "Analizę przesłaniania przeprowadzono na podstawie rzutu tylko parteru, co czyni analizę niewiarygodną, bowiem pozostałe kondygnacje nadziemne rzucać będą cień o kilka metrów dalej niż parter budynku". Błędnie (bo z naruszeniem §§ 13 i 60 rozporządzenia) sporządzona analiza nasłonecznienia mogła doprowadzić do błędnych ustaleń w zakresie kręgu stron postępowania. Podniesiono także, że realizacja inwestycji spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu niezabudowanej działki skarżącej nr [...] ze względu na przepisy dotyczące ochrony pożarowej tj. § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzono też, że "spełnienie przez inwestycję parametrów technicznych nie oznacza stanu zgodnego z prawem, w sytuacji, kiedy narusza ona słuszny interes osób trzecich i przyjęte ustawami zasady prawne". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi przytaczając motywy rozstrzygnięcia. Podkreślił, że dokonał oceny obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji w uwzględnieniu wpływu na nieruchomość skarżących, w tym w szczególności pod kątem usytuowania działek, nasłonecznienia, oświetlenia, przesłaniania, a także warunków ochrony przeciwpożarowej. W toku postępowania sądowego A. B. złożył oświadczenie o cofnięciu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku tak przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził podstawy do jej uchylenia, choć nie oznacza to aprobaty dla wszystkich podnoszonych w skardze zarzutów. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (DZ.U.2017/1332) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem oddziaływania zaś – zgodnie z art. 20 pkt 3 Prawa budowlanego - jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Na tle ustalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że: 1/ znajdowanie się w obszarze oddziaływania nie musi wiązać się z jednoznacznie negatywnym i naruszającym przepisy prawa oddziaływaniem, lecz wystarczy potencjalność oddziaływania; 2/ kwestia oddziaływania nie może być badana pod kątem faktycznego oddziaływania, ale musi być związana z konkretną normą prawną prawa materialnego; 3/ wskazywana konkretna norma (normy) prawa materialnego nie musi być związana stricte z przepisami techniczno-budowlanymi; 4/ sam fakt sąsiedztwa ( sąsiedniego położenia nieruchomości) nie jest automatycznie powodem do przyjęcia oddziaływania, ale musi być ono wykazane jak wyżej; W świetle powyższego stwierdzić należy, że ustalanie obszaru oddziaływania inwestowanej nieruchomości musi zawsze nawiązywać do realiów konkretnej sprawy. Skarżąca jest właścicielką: niezabudowanej działki nr [...] graniczącej z terenem inwestycji od południa oraz graniczącej z tą z kolei działki nr [...] – zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym. W sprawie rozpoznawanej organ odwoławczy stwierdził generalnie, że projektowana inwestycja znajduje się w tak dużej odległości od nieruchomości skarżącej i jej domu mieszkalnego, że jakikolwiek wpływ projektowanej inwestycji jest wykluczony, a potwierdziły to przeprowadzone analizy. Owe odległości mają właśnie w sprawie znaczenie kluczowe. Rzeczywiście bowiem, tak jak podkreślono to w skardze, obrys wyższych kondygnacji projektowanego obiektu jest wyraźnie większy od obrysu parteru, w tym także od strony nieruchomości skarżącej (por. rzuty elewacji). Ani odległość ściany parteru, ani odległości ścian wyższych kondygnacji od granicy nieruchomości skarżącej nie zostały zwymiarowane w projekcie zagospodarowania terenu, ani też na rysunkach elewacji, nie zostały też w projekcie opisane. Swą pewność co do zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu organ odwoławczy czerpie z własnych pomiarów dokonanych na podstawie projektu zagospodarowania terenu i rzutów kondygnacji 1-3 oraz rysunku przekroju A-A. Nie może być akceptowane wykluczenie z zakresu możliwości oddziaływania inwestycji na działkę nr [...] tylko na takiej podstawie, skoro zwłaszcza – jak podano w zaskarżonej decyzji - odległość wyższych kondygnacji od granicy działki skarżącej ma wynosić "około 5m", a odległość najbardziej wysuniętego elementu budynku tj. gzymsu dachu wynosi około "3,5 m". Takie odległości zbliżają się więc wyraźnie do granicznych, określonych rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W kontekście kryterium w postaci nie tyle "naruszenia prawa", co "potencjalnego oddziaływania", należałoby uznać, że w opisanej sytuacji skarżąca powinna mieć prawo, jako strona postępowania, do kontroli rozwiązań projektowych pod kątem własnego interesu. Ostateczna ocena powyższego będzie możliwa dopiero po właściwym wymiarowaniu wszystkich istotnych odległości, tak jak wymaga tego § 8 ust.3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (DZ.U.2012/462). Na tle powyższych uwag za słuszny uznać należy zarzut zmierzający do wykazania naruszenia art. 8 kpa w zakresie, w jakim formułuje on nakaz "równego traktowania". Organ bowiem przyznał status stron postępowania właścicielom lokali w domach nr [...] i [...] usytuowanych co prawda na działce [...] bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, ale w znacznie większej odległości od tego terenu niż dom skarżącej. Także w odpowiedzi na skargę do tego zarzutu organ się nie odniósł. Co do zarzutu naruszenia §§ 13 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to stwierdzić należy, że - jak się wydaje – usytuowanie domu skarżącej na działce nr [...] (po południowej stronie inwestycji) i jego odległość od projektowanego obiektu rzeczywiście wykluczają zagrożenie ponadnormatywnego ograniczenia naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń w tym domu, nawet przy założeniu braku precyzyjności podanych przez organ odwoławczy wymiarów. Zwrócić zresztą trzeba uwagę, że skarżąca, wadliwie utożsamiając dostęp do naturalnego światła i nasłonecznienie (a więc normy z § 13 i z § 60 rozporządzenia) nie określa bliżej, na czym mają polegać wady analiz przesłaniania i nasłonecznienia w odniesieniu do jej domu, bo takie w sprawie nie były sporządzone. W projekcie budowalnym znajduje się dokument analizy przesłaniania, ale dotyczący obiektu projektowanego. Skarżąca jest także współwłaścicielką działki nr [...], która faktycznie pełni funkcję drogi dojazdowej i uzupełnia pas drogowy ulicy [...]. Działka ta obciążona jest prawem służebności drogowej na rzecz działki [...] stanowiącej teren inwestycji. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że dojście i dojazd do zaprojektowanego budynku ma odbywać się z i na działkę inwestora poprzez ulicę Rogulskiego m.in. działkę [...]. Nie można więc twierdzić, że działka nr [...] pozostaje poza zasięgiem oddziaływania inwestycji. Służebność drogowa ogranicza prawa właścicielskie, właściciel zatem ma prawo uczestniczyć w postępowaniu, w którego wyniku może zostać inaczej niż dotychczas ukształtowany sposób i zakres wykonywania prawa ze służebności. Taki pogląd wyraził też w wyroku z dnia 8 maja 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w spawie II OSK 63/17, a sąd rozpoznający sprawę w całości podziela przytoczoną w tym wyroku argumentację. Skargę A. B. należało zatem uznać za uzasadnioną, czego konsekwencją jest uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Postępowanie sądowe w zakresie objętym skargą A. B. zostało umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ppsa.