II SA/Kr 108/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Magda Froncisz ASR WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. T. na postanowienie nr 922/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 listopada 2023 r. znak WOB.7722.295.2022.JKUT w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala. II SA/Kr 108/24 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem postanowieniem nr 424/22 z dnia 24 października 2022 r., znak: NB.5160.4.29.2017.AP, wydanym m.in. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P. (działka nr [...]) będącego w trakcie budowy i realizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (decyzja Burmistrza Miasta Zakopanego i Gminy Tatrzańskiej z dnia 19 lutego 1990 r., znak: BUA-IV-8381-P/4/90). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przypomniał, że decyzją nr 163/16 z dnia 12 lipca 2016 r. – wydaną w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 Pb – stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji Wójta Gminy Poronin z dnia 20 czerwca 1997 r. o nakazaniu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym (wymiana pokrycia dachowego na niepalne, wykonanie ściany przeciwpożarowej od strony działki nr [...], uzupełnienie dziennika budowy, przedłożenie projektu budowlanego zamiennego), jednakże na skutek odwołania S. T. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie orzekł kasatoryjnie (decyzja nr 576/2017 z dnia 29 sierpnia 2017 r.), wskazując przy tym, że warunkiem skutecznego wydania pozwolenia na wznowienie robót jest uchylenie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a Pb. W świetle powyższego organ pierwszej instancji zwrócił się do Starosty Tatrzańskiego o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 36a Pb i zawiesił postępowanie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 922/2023 z dnia 16 listopada 2023 r., znak: WOB.7722.295.2022.JKUT, wydanym m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – po rozpatrzeniu zażalenia S. T. – uchylił ww. postanowienie organu pierwszej instancji w całości i zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie sprawdzenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Wójta Gminy Poronin z dnia 20 czerwca 1997 r. (znak: BUA.I.7355-D-4/97) zmienionej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 199/14 z dnia 23 czerwca 2014 r. (znak: NB.5160.4.48.2013) – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Starostę Tatrzańskiego w sprawie uchylenia decyzji Burmistrza Miasta Zakopane i Gminy Tatrzańskiej z dnia 19 lutego 1990 r. (znak: BUA-1V-8381-P/4/90) w trybie art. 36a ustawy Pb. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji, jednakże nieprecyzyjne określenie zagadnienia wstępnego w rozstrzygnięciu wymagało orzeczenia reformatoryjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 36a ust. 2 Pb w brzmieniu z 1997 r. "w przypadku naruszenia przepisu ust. 1, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę". Jak wskazuje się w komentarzach do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, przeformułowane ust. 3 i 4 w art. 51 Pb określają postępowanie organu nadzoru budowlanego w sytuacji: 1) gdy została wydana decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (ust. 3) oraz gdy została wydana decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (ust. 4). W obu przypadkach organ jest upoważniony do wydania stosownych, określonych we właściwych ustępach decyzji. Postępowanie zmierzające do ich wydania wszczynane jest zasadniczo na wniosek inwestora. Jedynie w przypadku, gdy upłynął termin określony w treści decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Pb, organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie z urzędu. W treści decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo decyzji (wydawanej w sytuacji, gdy budowa została zakończona) o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z powyższego wynika, iż dla prawidłowego zakończenia postępowania naprawczego prowadzonego wobec dokonania istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ winien przyjąć tryb weryfikacji nałożonego obowiązku wynikający z art. 51 ust. 4 Pb. Tryb ten odpowiada w pełni przesłankom, które stały się przyczyną prowadzenia postępowania naprawczego i ten tryb pozwala na zgodne z prawem i w pełni zabezpieczające interesy inwestora zakończenie postępowania naprawczego. Decyzja Wójta Gminy Poronin z dnia 20 czerwca 1997 r. była konsekwencją stwierdzonych odstępstw od pozwolenia na budowę, a zatem sprawdzenie obowiązku obejmującego przedłożenie projektu budowlanego winno nastąpić w oparciu o art. 51 ust. 4 Pb celem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Z kolei warunkiem skutecznego wydania pozwolenia na wznowienie robót jest uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a Pb. Postępowanie w trybie art. 36a Pb pozostaje w toku (znak: AB.6740.481.2022.BSP). Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. T., zarzucając mu naruszenie: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne zastosowanie i zawieszenie postępowania administracyjnego, podczas gdy nie wystąpiły przesłanki uzasadniające jego zawieszenie; 2) art. 36a ust. 1 i 2 Pb w brzmieniu z 1997 r. przez niewłaściwe zastosowanie (powołane przepisy nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia i nie uzasadniają zawieszenia postępowania). W uzasadnieniu skargi podniosła, że w przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2 Pb, przyczyną usunięcia z obrotu prawnego pozwolenia na budowę nie jest jego wadliwość, lecz stwierdzenie dopuszczenia się nielegalnego działania przez inwestora. Skarżąca podtrzymuje dotychczas prezentowane stanowisko, że wątpliwym jest, czy inwestor w ogóle dysponował pozwoleniem na budowę. Skoro w aktach sprawy brak jest oryginału decyzji z 1990 r. czy choćby kopii towarzyszącego jej projektu architektoniczno-budowlanego, to nie sposób stwierdzić, że taka decyzja dla inwestora w ogóle została wydana. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, sąd administracyjny ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego ma charakter wyjątkowy, tamuje bowiem dalszy tok rozstrzygania sprawy administracyjnej. Co za tym idzie, przesłanki jej obligatoryjnego zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 97 § 1 k.p.a., z zastrzeżeniem, że nastąpić to może tylko na czas konieczny do usunięcia przeszkody procesowej i zakończenia postępowania wydaniem rozstrzygnięcia. W orzecznictwie wskazuje się, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1020/18). Przy czym, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Powyższe implikuje wniosek, że zagadnienie wstępne musi bezpośrednio wpływać na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy głównej, co do jej istoty, bez względu na pozytywne czy też negatywne konsekwencje dla stron. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie główne (obecnie zawieszone na podstawie zaskarżonego postanowienia) jest postępowaniem naprawczym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy prawo budowlane, w związku z realizacją budynku mieszkalnego w sposób odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 1990 r. Postępowanie to zostało wszczęte w 1997 r., zatem pod rządami ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., trwa już zatem bardzo długo, a w tym czasie przepisy ustawy prawo budowlane były wielokrotnie nowelizowane, w tym także art. 51 który był materialnoprawną podstawą wydania decyzji Wójta Gminy Poronin z dnia 20 czerwca 1997 r. W pkt. II tej decyzji nakazano inwestorom przedłożenie projektu budowlanego z naniesionymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu. W czasie wydania ww. decyzji z 1997 r., art. 51 miał następujące brzmienie : 1. Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2)określającą czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. 2. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. 3. W przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części, właściwy organ w decyzji, o której mowa w ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nadto według stanu prawnego z daty wydania tej decyzji (z 1997 r.) nie obowiązywał jeszcze art. 36a ustawy prawo budowlane, a dodany został ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726 z późn. zm.) i wszedł w życie 24 grudnia 1997 r. Zgodnie z tym przepisem: " 1. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. 2. W przypadku naruszenia przepisu ust. 1, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę." Wobec takiego brzmienia przepisów, a w szczególności wobec braku odrębnej regulacji dotyczącej zasad prowadzenia postępowania naprawczego w przypadku dokonania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (jako jeden z obowiązków nałożonych decyzją z 1997 r.) wydany został wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2. Potraktowany został jako "czynność, jaką należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie" W dniu 12 lipca 2016 r. PINB w Zakopanem wydał na podstawie art. 51 ust. 3 pkt. 1 ustawy prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji, odmiennym oczywiście od stanu prawnego z roku 1997 r.) decyzję, w której stwierdził wykonanie obowiązków nałożonych na inwestorów decyzją z 1997 r., w tym także przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Jak prawidłowo dostrzegł to organ II Instancji w decyzji kasatoryjnej z dnia 29 sierpnia 2017 r. znak WOB.7721.571.2016.MWOR, nie można zakończyć postępowania naprawczego w ten sposób, bo realizacja obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (wobec zmiany przepisów) kontrolowana powinna być w trybie art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane. Rację ma również organ, że możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego musi być poprzedzona uchyleniem pierwotnej decyzji (z 1990 r.) o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Gdyby bowiem przyjąć inaczej to w obiegu prawnym pozostawałyby dla jednego budynku dwa różne projekty budowlane – pierwszy zatwierdzony decyzją z 1990 r. oraz drugi – zamienny, zatwierdzony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane. Dlatego organ prawidłowo zawiesił postepowanie w oczekiwaniu na uchylenie decyzji z 1990 r. w trybie art. 36a ustawy prawo budowlane. Bez tej decyzji postępowanie naprawcze nie może się zakończyć. Wobec zatem bezzasadności skargi została ona oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.