II SA/Kr 1080/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Jacek Bursa Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2011 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Wojewody [....] z dnia 21 kwietnia 2011 r. nr [....] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; Ii. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącej M.D. kwotę 757 (siedemset p[pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta W. decyzją z [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 że zm.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia dla M.D. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, studni z instalacją przyłączeniową w miejscowości C. na działce nr 1. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem M.D. z 10 grudnia 2010 r. Po sprawdzeniu przedłożonych dokumentów, stwierdzono naruszenie obowiązujących przepisów, w związku z czym postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego Starosta W. nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Analiza przedłożonych przez Inwestora dokumentów wskazuje, iż nadal występują naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Projektowany budynek mieszkalny zlokalizowany jest w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] - "tereny rolnicze". Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w C. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z 15 lipca 2008r. opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. w tych terenach ustala się "możliwość realizacji drugiego budynku mieszkalnego, budynków gospodarczych, inwentarskich i garaży wyłącznie w granicach zabudowanych działek". W pismach Kierownika Wydziału Planowania Przestrzennego mgr inż. T.R.-C. z 29 lutego 2010r oraz z 10 stycznia 2011 r. zwrócono uwagę na właściwą interpretację zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie m.in. możliwości budowy budynków w terenach oznaczonych symbolem [...]. Wynika z nich, iż lokalizacja budynków w terenie [.,..] dopuszczalna jest wyłącznie w granicach zabudowanych działek położonych w całości w obszarze objętym ustaleniami terenu [...] oraz, iż poprzez działkę zabudowaną należy rozumieć działkę, na której położony jest budynek mieszkalny, który znajduje się w terenie o takim samym przeznaczeniu jak teren, na którym planuje się wybudować nowy (drugi) budynek mieszkalny lub obiekt uzupełniający. Organ konkludował, że nie doprowadzono rozwiązań projektowych zawartych w przedłożonym projekcie budowlanym do stanu zgodnego z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie możliwości lokalizacji drugiego budynku mieszkalnego wyłącznie w granicy zabudowanej działki, ponieważ projektowany budynek zlokalizowany jest na działce znajdującej się w części w terenach oznaczonych w [...] symbolem [...]- "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej" oraz symbolem [...]- "tereny rolnicze", a istniejący budynek mieszkalny położony jest w jednostce oznaczonej w planie symbolem [...]." Odwołanie od ww. decyzji wniosła M.D. , domagając się uchylenia decyzji. Wskazała, że w urzędzie uzyskała informację o możliwości zabudowy działki. Wskazała, że na działce 1 znajduje się już budynek mieszkalny, a budynek została zaprojektowany prze osoby posiadające stosowne uprawnienia, jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, uzyskała także wszelkie wymagane uzgodnienia i opinie. Zarzuciła, że organ uzasadniając swoją decyzję odmowną oparł się na interpretacji postanowień planu zawartych w pismach Kierownika Wydziału Planowania Przestrzennego. Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne organu l instancji. Ponownie wskazał, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na działce, która w części znajduje się w terenie objętym jednostką planu o symbolu [...] -oznaczającym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz w pozostałej części w terenie objętym jednostką planu o symbolu [...] - oznaczającym tereny rolnicze. Planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowana jest w części działki objętej symbolem planu [...], którym wyznaczono tereny z podstawowym przeznaczeniem pod tereny rolnicze. Podkreślił, iż lokalizację projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidziano w terenie rolniczym, w części działki, na której nie ma istniejącej zabudowy. Przytoczył również opinię Kierownika Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w W. , zawartą w piśmie z 1 grudnia 2010 r. (data na piśmie 29. 11. 2010 r.). Wskazał, że zgodnie z przedstawioną interpretacją zapisów planu, zabudowa działki zlokalizowanej w terenie rolniczym kolejnym budynkiem mieszkalnym, jest możliwa jedynie w przypadku, gdy jest ona już zabudowana. W sytuacji, gdy działka w części znajduje się w obszarze, na którym ustalenia planu dopuszczają zabudowę, nowa zabudowa winna być lokalizowana w tej części działki. Obowiązujący miejscowy plan stanowi podstawowy element prawa miejscowego i jest w całości wiążący dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, właściwych do udzielenia pozwolenia na budowę. Z uwagi na niezgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zasadne było wydanie decyzji odmownej. Skargę na ww. decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M.D. . Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - § 28 ust. 2 pkt 4 Uchwały Rady Miejskiej w W. z 15 lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w C. , poprzez jego błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie skutkujące odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i nieudzielenia stronie pozwolenia na budowę; - art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust 1, w zw. z art. 32. ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego nie zastosowanie, skutkujące odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i nieudzielenia stronie pozwolenia na budowę, podczas gdy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W. z [...] lutego 2011 r., a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podała, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na działce, która w części znajduje się na terenie objętym jednostką planu o symbolu [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej) oraz w pozostałej części w terenie objętym jednostką planu o symbolu [...] (tereny rolnicze). Na działce nr 1 w części znajdującej się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową posadowiony jest budynek mieszkalny. Zgodnie z § 28 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego w terenach rolniczych dopuszcza się możliwość budowy drugiego budynku mieszkalnego, budynków gospodarczych, inwentarskich i garaży wyłącznie w granicach zabudowanych działek. Dokonana wykładnia § 28 ust. 2 pkt 4 powołanej uchwały daje podstawy do stwierdzenia, iż uprawnienie do budowy drugiego budynku mieszkalnego w granicy zabudowanej działki odnosi się do całej działki, oznaczonej nr 1. Dopuszczalna jest więc budowa w terenach rolniczych w granicy całej działki w znaczeniu ewidencyjnym, a nie jedynie w granicy określonej liniami rozgraniczającymi teren, pod warunkiem, iż jest to drugi budynek mieszkalny. Pojęcie "zabudowana działka" odnosi się do faktycznego stanu zabudowy działki nr 1 , a nie do części działki, znajdującej się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Interpretacja dokonana przez Kierownika Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu miejskiego w W. jest sprzeczna z zapisem planu, co więcej nie ma charakteru wiążącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm)., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ab initio ustawy z 7. 07. 1994 - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. nr 243, póz. 1623 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu , a także z wymaganiami ochrony środowiska. Oznacza to, że przed wydaniem ww. decyzji organ zobowiązany jest do oceny zgodności przedstawionego projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego stanowiącego obowiązujące prawo miejscowe. Należy podkreślić, że w sytuacji gdy ustalenia planu miejscowego są niezgodne z wnioskowanym do zatwierdzenia projektem budowlanym organ nie ma możliwości wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W niniejszej sprawie podstawowa kwestia sporna sprowadza się do wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w C. , zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z 15 lipca 2008 r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] ., a w szczególności § 28 tego planu. Zgodnie z treścią przepisu § 28 uchwały wyznacza się tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi i oznaczone symbolem [...] z podstawowym przeznaczeniem pod tereny rolnicze (ust. 1) Zgodnie z treścią § 28 ust. 2 pkt 1-4 w terenach ustala się: 1) utrzymanie upraw polowych, ogrodniczych i sadownictwa, 2) utrzymanie istniejących obiektów budowlanych z możliwością wykonania robót budowlanych, 3) wymianę substancji mieszkaniowej, 4) możliwość realizacji drugiego budynku mieszkalnego, budynków gospodarczych, inwentarskich i garaży wyłącznie w granicach zabudowanych działek. Działka skarżącej M.D., położona w C. nr ewid. 1 znajduje się zgodnie z ustaleniami planu miejscowego w części w terenie oznaczonym symbolem [...] tj.- tereny rolnicze, a w części w terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny z podstawowym przeznaczeniem zabudowa mieszkalna jednorodzinna i zagrodowa. Działka nr 1 w części oznaczonej symbolem [...] jest zabudowa budynkiem mieszkalnym, natomiast planowana inwestycja ma być zlokalizowana w części działki oznaczonej symbolem [...]. W ocenie organów obu instancji wnioskowana realizacja drugiego budynku mieszkalnego jest niezgodna z ustaleniami § 28 ust. 2 pkt 4 planu. Zgodnie z interpretacją tego przepisu - dokonaną przez organy l i II instancji - na terenie działki nr 1 w miejscowości C. objętym jednostką planu o symbolu [...] nie można zrealizować nowego budynku mieszkalnego ponieważ część działki o podstawowym przeznaczeniu rolniczym jest niezabudowana. Powyższe wynika z treści § 28 ust. 4 planu, a nadto jest zgodne z niewiążącą interpretacją przepisów przedmiotowego planu miejscowego dokonaną przez Kierownika Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w W. w piśmie z 29. 11. 2010 r. Zdaniem Sądu nie ma podstaw do podzielenia poglądów interpretacyjnych dokonanych przez organów l i II instancji w odniesieniu do ww. § 28 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego. Przede wszystkim należy wskazać, że z treści § 28 planu bynajmniej nie wynika, że w obszarze oznaczonym symbolem [...] - obszary rolnicze - wyłączono zupełnie możliwość realizacji obiektów budowlanych w tym budynków mieszkalnych. Wprost wskazuje na to przepis cyt. § 28 ust. 2 pkt. 4, który dopuszcza możliwość realizacji drugiego budynku mieszkalnego w granicach zabudowanych działek. Oznacza to, że jeżeli działka znajdująca się w terenie oznaczonym symbolem [...] jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym względnie gospodarczym inwentarskim lub garażem, można zrealizować drugi obiekt tego samego rodzaju pod warunkiem, że będzie to możliwe wyłącznie w granicach zabudowanej działki. Należy podkreślić, że w przepisie tym pojawiają się następujące warunki ograniczające inwestowanie na terenie zabudowanej już działki o symbolu [...]: nowa zabudowa musi być tego samego rodzaju oraz musi być zrealizowana w granicach tej działki. Innych warunków w tym zakresie przedmiotowy plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje. Trzeba podkreślić, że Rada Gminy Miejskiej w W. podejmując uchwałę w sprawie przedmiotowego planu nie przewidziała, że poszczególne działki wyodrębnione geodezyjnie i oznaczone jednym numerem ewidencyjnym mogą znajdować się na terenie o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania jak to ma miejsce w odniesieniu do działki nr 1 . W związku z powyższym w ocenie Sądu nie ma powodu dla odstąpienia od wykładni językowej § 28 ust. 2 pkt 4 planu, tym bardziej, że w państwie praworządnym (art. 2 ab initio Konstytucji RP) obywatele mają prawo polegać na tym co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności (por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Wolters Kluwer 2006 r. s. 248). W niniejszej sprawie jest to tym bardziej uzasadnione, że nie prowadzi do sformułowania normy prawnej, która może być uznana za rażąco sprzeczną z powszechnie uznawanymi wartościami i zasadami. Nie jest również sprzeczne z wykładnią całości § 28, który w odniesieniu do terenów znajdujących się na obszarach oznaczonych jako tereny rolnicze (symbol [...]) dopuszcza - poza podstawowym rolniczym - także inne ich przeznaczenie poprzez realizację wielu nierolniczych obiektów wymienionych w ust 2. Literalne znaczenie paragrafu 28 ust. 2 pkt 4 wskazuje bowiem, ze w odniesieniu do działek znajdujących się w terenie o symbolu [...] o ile są już zabudowane można w granicy tej działki zrealizować drugi budynek mieszkalny lub drugi budynek tego samego rodzaju. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy trzeba wskazać, że działka inwestora nr ewid. 2 znajduje się na terenie rolnym - oznaczonym symbolem [...] w obowiązującym planie miejscowym i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Okoliczność, że część działki nr 1 , na którym znajduje się już wybudowany budynek mieszkalny jest oznaczona innym symbolem niż [...] i stanowi tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie ma znaczenie w sytuacji gdy Rada Gminy nie wprowadziła takiego zróżnicowania do tekstu przedmiotowego planu. A zatem, należy przyjąć, ze w granicach działki nr ewid. 1 w C. inwestor ma możliwość realizacji drugiego budynku mieszkalnego. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że interpretacja treści § 28 ust 2 pkt 4 planu dokonana w kontekście całego przepisu § 28 nie została przez organy l i II instancji prawidłowa przeprowadzona. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że nie jest zasadna odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M.D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 1 w miejscowości C. , co przy ponownym rozpoznaniu sprawy wezmą pod uwagę organy administracji architektoniczno budowlanej. Skoro więc kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszyły prawo materialne i miało to wpływ na wynik sprawy, to na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.