II SA/Kr 1081/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 października 2015 r. sprawy ze skargi M. R. na pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia 1 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za sporządzenie do informacji publicznej postanawia: skargę odrzucić. W dniu 16 maja 2015 r. (data prezentaty 18.05.2015 r. na wydruku) do Urzędu Miejskiego w B. drogą elektroniczną wpłynął wniosek skarżącego – M. R. o udostępnienie informacji publicznej, a to poprzez wskazanie imion i nazwisk pracownika lub samorządowca delegowanego, miejsca przeznaczenia i celu wyjazdu służbowego za lata 2010 - 2014. Skarżący domagał się przesłania informacji pocztą elektroniczną na wskazany adres. W piśmie z dnia 1 czerwca 2015 r. Burmistrz Miasta wskazał, iż w nawiązaniu do wniosku z dnia 18 maja 2015 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej sporządzenia zestawienia wyjazdów służbowych pracowników i samorządowców - na podstawie art. 15 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) powiadamia o ustaleniu wysokości opłaty za sporządzenie wnioskowanej informacji, odpowiadającej konieczności poniesienia dodatkowych kosztów przez Urząd Miejski w B. związanych ze sporządzeniem wnioskowanej przez M. R. informacji publicznej, na kwotę 2. 718,14 zł Organ wskazał, iż w Urzędzie Miejskim w B. prowadzi się ewidencję księgową dokumentów potwierdzających realizację wydatków w tym między innymi poleceń wyjazdów służbowych, które są przechowywane w zbiorze dokumentów księgowych w Referacie Finansowym. Podstawą prowadzenia ewidencji księgowej są przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 2013 r., poz. 289) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U z 2014 r., poz. 1053). Z przepisów w/w rozporządzeń wynika, że jednostki budżetowe nie mają obowiązku zamieszczania w prowadzonej ewidencji księgowej danych dotyczących imienia i nazwiska delegowanego pracownika oraz celu i miejsca podróży służbowej. W związku z powyższym w Urzędzie Miejskim w B., żaden z systemów informatycznych nie umożliwia automatycznego wygenerowania żądanych danych, według kryteriów podanych przez wnioskodawcę. Aby sporządzić żądane zestawienie ustalono : - w okresie od 2010-2014 roku w Urzędzie Miejskim w B. wystawiono 2627 szt. delegacji służbowych pracowników i samorządowców, co w sumie daje około 5254 poleceń wyjazdów służbowych oraz innych z nimi związanych dokumentów, które należałoby odpowiednio wyselekcjonować i poddać analizie pod kątem zakresu żądanej informacji publicznej. Opracowanie powyższej informacji łączy się z koniecznością podjęcia następujących po sobie czynności, nie tylko o charakterze technicznym: - dokumenty księgowe za okres od 2012-2014 r. wraz z poleceniami wyjazdów służbowych są przechowywane w segregatorach w Referacie Finansowym Urzędu Miejskiego w B.. Jeden rok obejmuje około 28 segregatorów, co stanowi około średnio- rocznie 16 500 zapisów księgowych; * wiąże się to z wyselekcjonowaniem i poddaniem analizie około 5254 dokumentów księgowych i delegacji za okres 5 lat; * niektóre polecenia wyjazdów służbowych dla jednego pracownika są sporządzane do kilku celów i miejsc podróży służbowych, co dodatkowo wydłuża czas pracy z tym związany; * rozliczenia za lata 2010-2011 zostały już przekazane do archiwum zakładowego - należałoby je zatem wyselekcjonować ze zbiorów archiwalnych, a potem po opracowaniu i skopiowaniu ponownie zarchiwizować; * ponadto część poleceń wyjazdów służbowych wystawianych przez Urząd Miejski jest zarchiwizowana w innych jednostkach organizacyjnych, co będzie się wiązało z koniecznością dostarczenia kserokopii dokumentów-poleceń wyjazdów służbowych przez służby finansowe. Jest to proces, który będzie wymagał zaangażowania kilku pracowników. Organ podkreślił, iż w związku z tym, że przygotowanie informacji publicznej w wnioskowanym zakresie wiąże się z koniecznością wykonania znacznej pracy polegającej na przekształceniu informacji, tak aby odpowiadała istocie wniosku. Z przeprowadzonych wyliczeń wynika, że podjęcie przez organ tych dodatkowych czynności zajmie pracownikom około 87,4 godzin pracy, bowiem przygotowanie danych w zakresie wyjazdów służbowych jednego pracownika tj. jednej delegacji, z uwzględnieniem kategorii wskazanych przez wnioskodawcę zajmuje średnio 2 minuty. Przeprowadzenie wszystkich wymienionych wyżej czynności niezbędnych do udzielenia żądanej informacji wymaga zatem poświęcenia w sumie około 87,4 roboczo godzin pracownika. Wynika to z następujących wyliczeń : -w 2010 r. wystawiono 562 delegacji *2 minuty = 18,7 roboczo- godziny pracownika, -w 2011 r. wystawiono 535 delegacji *2 minuty = 17,8 roboczo- godziny pracownika, -w 2012 r. wystawiono 559 delegacji *2 minuty = 18,6 roboczo- godziny pracownika, -w 2013 r. wystawiono 460 delegacji *2 minuty = 15,3 roboczo- godziny pracownika, -w 2014 r. wystawiono 511 delegacji *2 minuty = 17,0 roboczo- godziny pracownika, Ze względu na duży zakres czasowy łączący się z przygotowaniem odpowiedzi z uwzględnieniem kategorii danych wykazanych przez wnioskodawcę - trzeba wziąć pod uwagę to, że pracownicy będą zmuszeni do wykonywania zleconej pracy poza godzinami wynikającymi z normalnego czasu pracy. Wykonanie w/w czynności w godzinach pracy Urzędu jest niemożliwe, gdyż zaburzałoby to wykonywanie normalnych czynności wynikających z zaplanowanego harmonogramu zadań referatu, co uzasadnia potrzebę zlecenia przygotowania żądnej informacji poza godzinami pracy pracowników Urzędu, na podstawie odrębnej umowy. Powierzenie wykonywania obowiązków poza godzinami wynikającymi z normalnego czasu pracy wiąże się poniesieniem dodatkowych kosztów przez pracodawcę. Prace związane z przygotowaniem w/w informacji w takiej skali wykraczają poza normalny zakres czynności pracowników referatu Finansowego Urzędu Miejskiego w B.. W związku z tym, że zawarto z pracownikami umowy zlecenia w celu przygotowania danych niezbędnych do sporządzenia wnioskowanej informacji publicznej. Koszty pracodawcy poniesione na podstawie zawartych umów z pracownikami są podstawą do wyliczenia niniejszej opłaty. Pismem z dnia 5 lipca 2015 r. (data prezentaty 06.07.2015 r.) skarżący wezwał Burmistrza Miasta do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że żądana informacja dotyczy normalnego funkcjonowania organu i powinna być dostępna podczas kontroli zewnętrznej. Zdaniem skarżącego, organ usiłuje odmówić udzielenia informacji publicznej, stawiając zaporową cenę za jej udzielenie. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Burmistrz Miasta pismem z dnia 20 lipca 2015 r., poinformował, że podtrzymuje w całości swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 1 czerwca 2015 r. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na pismo Burmistrza Miasta z dnia 1 czerwca 2015 r. wskazał ponownie, iż opłata ma charakter zaporowy a odmowa udzielenia informacji publicznej narusza normy konstytucyjne i zasady postępowania administracji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył: Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) określa art. 3 § 1-3 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei § 2 tego przepisu stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast w myśl § 3 art. 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jeżeli akt wydany w toku postępowania administracyjnego nie mieści się w jednej z tych trzech kategorii, wówczas skarga na nie do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W pierwszej kolejności zbadać należało dopuszczalność samej skargi. Skarżący wniósł skargę na pismo - powiadomienie z dnia 1 czerwca 2015 r. Powiadomienie to z całą pewnością nie jest ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a. Gdyby można zakwalifikować to pismo do kategorii czynności wymienionych w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. - to tylko wtedy skarga byłaby dopuszczalna. Akty i czynności, o których mowa w przywołanym przepisie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. nie są wynikiem postępowania jurysdykcyjnego, ale – tak jak decyzje czy postanowienia – dotyczą z zasady spraw indywidualnych. Ich istota polega na skonkretyzowaniu, w określonym przypadku, normy prawa regulującej generalnie, ale i bezpośrednio obowiązek lub uprawnienie. Dzieje się tak w wypadkach, kiedy z uwagi na bezpośrednią właśnie regulację postępowanie jurysdykcyjne staje się zbędne. W takich przypadkach do konkretyzacji stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest ustalanie /odmowa ustalenia/, stwierdzanie /odmowa stwierdzenia/ albo potwierdzanie /odmowa potwierdzenia/ określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa (por. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 roku, sygn. akt OPK 1/97, ONSA 1997, z. 4, poz. 149). Akt lub czynność, o jakich mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. podejmowane są w sprawach indywidualnych, są kierowane do oznaczonych podmiotów, dotyczą ich uprawnienia lub obowiązku określonych w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność stanowią formę działania administracji publicznej w ramach określonego i zindywidualizowanego stosunku administracyjnoprawnego. Artykuł 15 ustęp 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U 2014.782 ze zm.) stanowi, iż jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ustęp 2). Redakcja tego przepisu wyraźnie wskazuje, że jego istotą jest nadanie podmiotom zobowiązanym uprawnienia do "pobrania" opłaty, a nie określenie obowiązku podmiotu ubiegającego się o informację. Takiego zaś tylko, wynikającego wprost z przepisu prawa i prawem tym określonego obowiązku, dotyczyć może "akt", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (patrz wyrok Wojewódzkiego Sadu administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 789/14). Powiadomienie jest swoistą czynnością podmiotu zobowiązanego, podejmowaną w toku załatwiania sprawy o udostępnienie informacji publicznej, niestanowiącą jednak samoistnego źródła obowiązku czy uprawnienia strony. Czynność ta, w swym charakterze zbliżona jest do zwykłych czynności informacyjnych organu administracji publicznej prowadzącego określone postępowanie i realizującego w jego ramach zasady wyrażone w art. art. 8, 9 i 11 kpa. Powiadomienie nie zmienia wynikającego z ustawy prawa do uzyskania informacji, a co więcej nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i przymusowego ściągnięcia opłaty. Nie ma przepisu, który na to by dozwalał, a obowiązek uiszczenia opłaty nie wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca użył co prawda sformułowania "opłata", w rzeczywistości jednak regulowana ustawą o dostępie do informacji publicznej instytucja temu hasłu odpowiadająca nie jest zbliżona do opłat lecz raczej do wydatków stanowiących element kosztów postępowania. Sama ustawa nie ustala bowiem żadnych stawek, czy ryczałtów, ani nie daje podstawy do ich ustalenia, a wręcz przeciwnie - określa "opłatę" jako odpowiadającą rzeczywiście poniesionym w indywidualnej sprawie /i to "dodatkowym"/ kosztom. Jest oczywiste, że ostateczne ustalenie i urzędowe potwierdzenie wysokości rzeczywiście poniesionych dodatkowych kosztów możliwe jest dopiero po wykonaniu czynności, wtedy też dopiero powstać może obciążający stronę obowiązek uiszczenia tych kosztów i uprawnienie organu do ich "pobrania". Realizacja tegoż uprawnienia organu z całą pewnością nie może nastąpić w oparciu o "powiadomienie", ale w oparciu o akt mogący stanowić podstawę do wszczęcia egzekucji (sporządzenia ewentualnego tytułu wykonawczego) i podlegający kontroli strony. Samo powiadomienie nie wywołuje żadnego prawnie wiążącego skutku, a uiszczenie wskazanej w powiadomieniu opłaty nie warunkuje uzyskania informacji publicznej (tak w postanowieniu WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2006 r. II SA/Kr 1346/05 i glosie – OSP 2011/1/9). W rozpoznawanej sprawie zaskarżony akt to "powiadomienie" o wysokości opłaty, o której mowa w art. 15 ustawy. Skoro ostatecznie zaskarżone pismo z dnia 1 czerwca 2015 r. nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę uznać należało za niedopuszczalną i jako taką, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w/w ustawy, odrzucić.