II SA/Kr 1084/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr) WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Z.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 30 czerwca 2010r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Wójt Gminy M. postanowieniem z dnia 19 maja 2010r. znak: [....] , wydanym na podstawie art. 123 kpa w związku z art. 64 a § 1 pkt 1, art. 119 , art. 121 § 2, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), nałożył na Z.M. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 1.000 zł z powodu uchylania się zobowiązanej od wykonania czynności określonej w decyzji Wójta Gminy z dnia 22 września 2008r. znak: [....]. W uzasadnieniu Wójt stwierdził, że mimo udzielonego w dniu [....] czerwca 2009r. upomnienia obowiązek określony w w/w decyzji Wójta Gminy [....] nie został wykonany do dnia wydania tegoż postanowienia, który to fakt został potwierdzony w wyniku oględzin na gruncie w dniu [....] maja 2010r. Wójt postanowił zastosować środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, gdyż zastosowanie innego środka egzekucyjnego, tj. wykonania zastępczego, naraziłoby stronę na nieporównywalnie wyższe koszty i przy wykonywaniu zastępczym mogłyby być naruszone interesy osób trzecich, wskutek utrudnionego dojazdu do nieruchomości, na której ma być odbudowany rów. Nadto organ I instancji stwierdził, że nałożona grzywna w wysokości 1.000 zł. ustalona została na podstawie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kwota ta stanowi ok. 10 % kosztów odbudowy rowu, szacowanych na podstawie średnich robót ziemnych. Według organu egzekucyjnego zastosowany środek egzekucyjny jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanej i winien prowadzić do wykonania obowiązku. Wójt wskazał, że tytuł wykonawczy nr [....] z dnia 26 października 2009r. dostarczono zobowiązanej 2 listopada 2009r. Na powyższe postanowienie Z.M. , działająca przez pełnomocnika W.B. złożyła zażalenie podnosząc, iż jest ono dla niej krzywdzące. Wnosząca zażalenie stwierdziła, iż organ zmusił ją do opłacenia geologa, którego opinia nie odegrała znaczenia w sprawie, a była korzystna dla niej. Dodała również, że czynności podejmowane przez Wójta ingerują w jej własność, za którą płaci podatki i ma prawo do jej ochrony. Żaląca się podniosła, że wody nie zalewają nieruchomości sąsiednich, a będą, jeżeli sąsiedzi dalej będą zasypywać kamieniami ujście rowu odwadniającego do rzeki [....] , posadowionego na jej działkach nr [....] i [....] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia 30 czerwca 2010r. znak: [....] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 3 § 1, art. 119, art. 120 § 1, art. 122 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania. Kolegium wskazało, że poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, organ mógł zastosować przewidziane w art. 127 ustawy wykonanie zastępcze. Środek ten polega na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. W ocenie Kolegium ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne skutki natury finansowej. Natomiast zgodnie z art. 125 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania przez zobowiązanego egzekwowanego obowiązku nałożone grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Kolegium wyjaśniło, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą przymusu, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się, stąd nie ma tutaj zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Analizując stan faktyczny sprawy, Kolegium stwierdziło, iż nałożony na Z.M. obowiązek nie został wykonany, która to okoliczność wykazana została podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [....] maja 2010r. i utrwalonych w protokole wraz z dokumentacją fotograficzną. Nadto w protokole z tych oględzin pełnomocnik Z.M. oświadczył, iż strona nie wykona obowiązku, gdyż obecnie rów przebiega przy granicy działek i nie oddziaływuje szkodliwie na grunt sąsiedni. Zatem kwestia niewykonania przez Z.M. obowiązków zawartych w decyzji Wójta Gminy [....] z dnia 22 września 2008r. nie budzi wątpliwości i nie jest przez Z.M. kwestionowana. Kolegium wskazało, iż strona nie kwestionuje również wysokości nałożonej grzywny, zaś uzasadniając zastosowaną wysokość nałożonej grzywny, organ egzekucyjny mógł odwołać się jedynie do zasad celowości i skuteczności podjętych działań, co też uczynił. Kolegium wyjaśniło, że argumenty zmierzające do podważenia zasadności samej decyzji orzekającej o obowiązku podlegającym wykonaniu nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nałożenia grzywny celem przymuszenia, gdyż Kolegium nie jest władne badać legalności decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Kolegium podkreśliło, że jednym z podstawowych warunków, jakie muszą być spełnione, aby nałożona grzywna w celu przymuszenia odpowiadała prawu, jest doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego, zgodnie z art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Taki tytuł wykonawczy został doręczony Z.M. 2 listopada 2009r., a tytuł wykonawczy odpowiadał treści art. 27 ustawy. Skargę na powyższe postanowienie SKO w N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z.M. , domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia Wójta Gminy [....] utrzymanego przez zaskarżone postanowienie. Skarżąca wniosła też o wstrzymanie wykonania obu tych postanowień oraz o zwrot kosztów postępowania. W skardze podniesiono, że w tytule wykonawczyni napisano, iż "nakazuję Z.M. (...)przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez likwidację wykonanego nowego odcinka rowu cieku wodnego po nieruchomościach nr [....] i [....] i odbudowanie zasypanie odcinka rowu po nieruchomościach nr [....] zgodnie z jego poprzednim przebiegiem", przy czym organ podał, że obowiązek ten stał się wymagalny z dniem uprawomocnienia się decyzji, chociaż zgodnie z kpa, decyzje wydane przez organy administracji publicznej są decyzjami ostatecznymi, zaś za decyzje prawomocne uznaje się decyzje wydane przez sądy. Skarżąca wskazała, że decyzja Wójta Gminy [....] nie mogła stać się decyzją prawomocną, gdyż nie była rozpatrywana przez WSA w Krakowie. Ponadto skarżąca zarzuciła, że pouczenie zawarte w postanowieniu Wójta Gminy [....] z dnia 19 maja 2010r. było błędne, ponieważ zgodnie z art.122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Natomiast pouczenie zawierało jedynie informację o prawie wniesienia zarzutów. Dlatego też skarżąca nie złożyła zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, lecz zaskarżyła jedynie postanowienie o nałożeniu grzywny. W odpowiedzi na skargę SKO w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 25 października 2010r. odmówił wstrzymania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem kontroli ze strony Sądu było tylko postanowienie o nałożeniu grzywny celem przymuszenia, nie zaś zasadność nałożenia obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Stosownie do art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej "ustawą") określa ona sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej, a także prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, wynikających z takich aktów. Artykuł 18 ustawy przewiduje, że jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów kpa w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania, polegającej przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków. Mając na uwadze powyższe wymogi, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 1 i 3 kpa w związku z art. 144 kpa w związku z art. 18 ustawy co do uzasadnienia faktycznego i prawnego. Rozstrzygnięcie zawiera wszelkie wymagane elementy, zaś jego uzasadnienie dostateczne ustalenia z powołaniem stosownych dowodów oraz przepisów prawa. W szczególności wskazano trafnie na okoliczności świadczące o skutecznym wszczęciu kontrolowanego postępowania egzekucyjnego. Wiążą się one z istnieniem tytułu egzekucyjnego w postaci ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 22 września 2008r. znak: [....] , doręczeniem zobowiązanej upomnienia, które odpowiada wymogom z art. 15 ustawy, sporządzeniem przez wierzyciela będącego także organem egzekucyjnym tytułu wykonawczego opatrzonego wnioskiem o jego skierowaniu do egzekucji po dacie określonej w upomnieniu jako termin do dobrowolnego wykonania obowiązku, a także doręczeniem zobowiązanej tytułu wykonawczego (art. 26 § 1, § 4 i § 5 pkt 1 ustawy). Również procedura poprzedzająca nałożenie grzywny celem przymuszenia była w ocenie Sądu prawidłowa. Art. 122 § 1 ustawy stanowi, iż grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Przepis art. 32 ustawy przesądza natomiast, iż organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Wskazane przepisy należy tłumaczyć w ten sposób, iż organ egzekucyjny, przystępując do egzekucji świadczenia niepieniężnego i doręczając zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, jest obowiązany doręczyć jednocześnie tytuł wykonawczy, ale jedynie wtedy, kiedy tytuł ten wcześniej zobowiązanemu nie został doręczony. Wszystkie te wymogi proceduralne zostały w kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym spełnione. Bezzasadne są zarzuty natomiast skarżącej dotyczące nieprawidłowego pouczenia o przysługujących jej w postępowaniu egzekucyjnym środkach odwoławczych, a mianowicie braku pouczenia o możliwości wnoszenia zarzutów co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnić trzeba, że odrębnym trybem wzruszania tytułu egzekucyjnego jest zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. O prawie do złożenia zarzutów i terminie do ich wniesienia, zobowiązany jest informowany w samym tytule egzekucyjnym (art. 27 § 1 pkt 7 ustawy). Zarzuty są odrębnym od zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, środkiem prawnym służącym zobowiązanemu do zwalczania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Świadczy o tym przepis art. art. 122 § 3 ustawy, który stanowi, iż zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 ustawy) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z przepisu tego wynika, iż ustawa odrębnie traktuje możliwość zgłoszenia zarzutów do sposobu prowadzenia egzekucji z przyczyn, o których mowa w art. 33 ustawy i odrębnie możliwość zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny. Skoro w kontrolowanym postępowaniu nie stwierdzono naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania, należało oddalić skargę na podstawie art. 151 ppsa.