II SA/Kr 1084/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator / spr. / Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi S. B. i M. B. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 maja 2014 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku W. F. dotyczącej samowolnie wstawionych 6 słupków ogrodzeniowych w drodze [...] w miejscowości K. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. otrzymał od W. F. pismo w sprawie samowolnie wstawionych 6 słupków ogrodzeniowych w drodze [...] przez właścicieli działki nr [...] tj. M. B. oraz S. B. Wnioskodawczynię poinformowano, że zgłaszana przez nią sprawa był już rozpatrywana przez organ z wniosku innego współwłaściciela działki [...]. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2011 r. stwierdzono, że na działce [...] inwestor wstawił 4 stalowe słupki, które usytuowane są w odległości od działki nr [...] pełniącej funkcję drogi. W ocenie PINB to działanie nie wymagało zgłoszenia właściwemu organowi a tym bardziej pozwolenia na budowę, gdyż usytuowanie ogrodzenia od strony drogi publicznej należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o usytuowanie ogrodzenia w granicach działki, mające na celu oddzielenie od drogi działki albo jej części. Trudno zatem uznać za ogrodzenie 4 metalowe słupki znajdujące się w pewnej odległości od siebie szczególnie, że ich faktycznym przeznaczeniem nie było na dzień kontroli odgrodzenie działki od czegokolwiek. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2011 r. wykazała, że ustalony stan faktyczny nie uległ zmianie, wstawiono dodatkowo dwa słupki, które na dzień inspekcji nie pełniły funkcji ogrodzenia. W dniu [...] sierpnia 2011 r. inwestor zgłosił zamiar budowy ogrodzenia, które ma być zlokalizowane na jego działce zgodnie z otrzymanymi warunkami od Gminnego Zarządu Dróg w W. Organ prowadzący sprawę w dniu [...] kwietnia 2013 r. przeprowadził kontrolę, na którą nie stawiła się żadna ze stron. W związku z tym ustaleń dokonano z przylegającej bezpośrednio do działki drogi stwierdzając, że na działce nr [...] w miejscowości K. wstawionych jest 6 stalowych słupków. Pomiędzy słupkami jak też w ich bezpośredniej lokalizacji brak jest jakiejkolwiek podmurówki, jak również innych elementów, które mogłyby stanowić o ogrodzeniu. Organ wskazał, że rozpatrywanie kwestii dotyczących budowy na cudzym gruncie nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Kwestie te mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnym. Jeśli sposób wykorzystania danej nieruchomości czy obiektu przez właściciela/inwestora powoduje negatywne konsekwencje dla osób trzecich i ich nieruchomości, wszelkie ewentualne roszczenia o naruszenie własności i dóbr osobistych kwalifikują się jako szkoda w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i mogą być rozstrzygane tylko i wyłącznie na drodze cywilnej. Wobec zaistniałych przesłanek i stosowanie do treści art. 105 § 1 K.p.a. organ umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Od tej decyzji odwołanie wniosła W. F. domagając się jej uchylenia. Podniosła, że jest współwłaścicielką drogi działki [...] i do budowy ogrodzenia potrzebna jest również jej zgoda. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. każda decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie składające się z uzasadnienia faktycznego oraz uzasadnienia prawnego. Właściwe zredagowanie uzasadnienia decyzji pozwala wszystkim stronom postępowania na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, a w konsekwencji umożliwia organom odwoławczym i sądom administracyjnym kontrole i ocenę legalności decyzji. Zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom powyższego przepisu w zakresie uzasadnienia faktycznego, a szczególnie w zakresie uzasadnienia prawnego. PINB nie przywołał w podstawie prawnej decyzji, czy w jej uzasadnieniu materialnego przepisu prawa, który stanowił podstawę do prowadzenia postępowania, a w konsekwencji, który doprowadził organ I instancji do konstatacji, że sprawa stała się bezprzedmiotowa. Przepis art. 105 § 1 K.p.a. nie może stanowić dla organów administracji publicznej sam w sobie podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Aby móc stwierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie należało ustalić przedmiot postępowania, krąg stron i przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji, a następnie wskazać, który z tych elementów stanowi podstawę do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Organ II instancji nie ma możliwości na podstawie zgromadzonych akt sprawy, bądź wydanej przez organ I instancji decyzji wskazać przedmiotu postępowania, ani przepisu prawa na podstawie którego postępowanie się toczyło. Tym samym nie ma możliwości zweryfikowania przyczyn z powodu których doszło do umorzenia postępowania. Nadto organ I instancji dokonał wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania. Z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] w K. wynika, że właścicielami przedmiotowej działki są A. B., J. B., R. B., W. F., W. F., Z. S., K. K. oraz Gmina W. Z kolei z wypisu z rejestru gruntów wygenerowanego w dniu [...] marca 2013 r. wynika, że właścicielami działki nr [...] są S. i M. B. Natomiast w krąg stron postępowania ustalony przez PINB włączeni zostali jedynie S. i M. B. oraz W F. Takie postępowanie nie znajduje poparcia w obowiązujących przepisach prawa tj. w art. 28 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ stwierdził, że budowa ogrodzeń zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2.20 m. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli S. i M. B. Podnieśli, że pismo W. F. dotyczy wstawienia na jej działce nr [...]- 6 słupków metalowych i jest to naruszenie własności prywatnej. Rozpatrywanie tego typu spraw leży w gestii sądów powszechnych. Uczestnictwo w tej sprawie organów administracji nie ma żadnego uzasadnienia prawnego. Przedmiotowa sprawa była rozpatrywana przez Sąd Rejonowy w W. i pozew został odrzucony prawomocnym wyrokiem sądu. W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.). Kierując się tymi wytycznymi stwierdzić należy, że decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2014 r. jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Przede wszystkim przypomnieć należy, że z zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) wynika nakaz podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co znajduje swoją konkretyzację w treści art. 77 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Z treści art. 77 § 1 K.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Oznacza to, że organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu podejmować wszelkie kroki zmierzające do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego. Przepis ten przesądza więc o tym, że ciężar prowadzenia postępowania dowodowego spoczywa na organie administracji publicznej i nie może być przerzucony na stronę, a zatem jeśli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się stanowczo, że decyzja administracyjna nie może być oparta na domniemanej okoliczności faktycznej, nieustalonej w postępowaniu administracyjnym, której prawdziwości strona przeczy, a rozpatrzenie przez organ administracji publicznej całokształtu materiału dowodowego oraz dokonanie jego wszechstronnej oceny zgodnie z wymaganiami art. 80 K.p.a. jest możliwe dopiero po wyczerpaniu wszystkich ujawnionych w toku postępowania administracyjnego możliwości dowodowych, dotyczących istotnych okoliczności faktycznych (zob. wyrok NSA z 14 listopada 1996 r., SA/Rz 1162/95). Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że obowiązkiem Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. było jednoznaczne ustalenie przedmiotu sprawy. Przede wszystkim organ powinien wykazać czy jeżeli uznał metalowe słupki za element ogrodzenia, to prowadził postępowanie w trybie art. 49 b Prawa budowlanego, który reguluje problematykę likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego zgłoszenia, czy też w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Wyjaśnienie tej kwestii ma kluczowe znaczenie w sprawie, ponieważ organ nie odpowiedział na pytanie czy w sprawie chodzi o ogrodzenie, którego częścią składową są metalowe słupki czy też o słupy graniczne. Ustalenia dokonane przez organ i instancji w tym zakresie nie są spójne. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia, gdyż zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. wymaga zgłoszenia właściwemu organowi z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 tej ustawy. Co więcej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie ustalił w sposób niebudzący zastrzeżeń, gdzie dokładnie znajdują się sporne słupki metalowe. Czy faktycznie znajdują się one w granicy działek czy tylko na działce S. i M. B. czy też w części na działce W. F.. Ustalenie wyżej wskazanych okoliczności ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z decyzji organu I instancji nie wynika również dlaczego postępowanie zainicjowane wnioskiem W. F. zostało umorzone. Decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001 r. sygn. akt V SA 381/01 Lex nr 78917). Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryną prawa bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego – takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r. sygn. akt II SA 70/98 Lex nr 43205). Na gruncie niniejszej sprawy trudno mówić o przesłankach jej umorzenia, skoro organ administracyjny I instancji nie określił przedmiotu postępowania administracyjnego. W rzeczywistości nie wiadomo, o co sprawa się toczy jak więc w tej sytuacji można było zadecydować o konieczności jej umorzenia. Wskazać również należy, że jednym z podstawowych obowiązków proceduralnych organu administracji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego jest ustalenie wyczerpującego kręgu stron tego postępowania – tj. każdego podmiotu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.) – i zapewnienie wszystkim tym podmiotom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Dlatego też organ administracyjny, który będzie ponownie przeprowadzał postępowanie zobowiązany jest wyjaśnić tą kwestię. Jednak jej wyjaśnienie zależy przede wszystkim od właściwego określenia przedmiotu sprawy. Przypomnieć należy, że w myśl art. 107 § 1 K.p.a., obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest, między innymi, jej uzasadnienie prawne. Zgodnie zaś z § 3 art. 107 K.p.a., uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne decyzji nie może ograniczać się do zacytowania przez organ wydający decyzję treści danego przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę obowiązku zastosowania danego przepisu w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy. Uzasadnienie decyzji winno więc odzwierciedlać stanowisko organu, w tym wykładnię zastosowanych przepisów prawa, aby strona postępowania miała możliwość oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania i zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. korzystając ze swoich uprawnień słusznie uchylił decyzję organu I instancji, gdyż decyzja ta zawierała istotne braki, które uniemożliwiły jej kontrolę. Organ odwoławczy zasadnie wskazał też, iż obowiązkiem organu jest ustalenie i skonkretyzowanie wszystkich przepisów prawa materialnego, które były stosowane przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy oraz zawarł wskazania, co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.