II SA/Kr 1086/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 10 lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego skargę oddala. Uzasadnienie: Wnioskiem z dnia 20 lutego 2012 r. uzupełnionym pismem z dnia 7 marca 2012 r. L. K. zwrócił się do Starosty o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki [...] istniejącym jazem w km 3+970 rzeki, na pobór wód ujęciem zlokalizowanym w km 4+ 020 rzeki i na zrzut wody ze stawu w okresie jesiennych odłowów ryb, w czasie remontu i konserwacji urządzeń wodnych. Do wniosku dołączył operat wodnoprawny, projekt instrukcji gospodarowania wodą oraz opis zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym. Decyzją z dnia 26 listopada 2012 r. ([...]) na podstawie art. 104 kpa oraz art. 122 ust. 1 pkt. 1, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 1 i 2, art. 128, art. 131 ust. 1 i 2 i art. 140 ust. 1 - ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2012 roku, poz. 145) Starosta: w pkt I. udzielił L. K. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb stawu rybnego położonego na działce nr [...] w miejscowości O. gmina [...] w zakresie: 1. piętrzenia wód rzeki [...] istniejącym jazem żelbetowym usytuowanym w km 3+970 rzeki o współrzędnych geograficznych N: 50°29'21,4; E 21°23'31,71" do rzędnej max. poziomu piętrzenia 161,30 m n.p.m. podając dane jazu: światło jazu - b = 2 x 2,0 m = 4,0 m; wysokość progu stałego h = 0,70 m; rzędna ponuru 160,00 m n. p. m.; rzędna poszuru 158,35 m n. p. m.; rzędna progu stałego 160,70 m n. p. m.; rzędna spodu konstrukcji mostu 162,50 m n. p. m.; 2. poboru wód powierzchniowych z przedmiotowego piętrzenia ujęciem zlokalizowanym 4+020 rzeki [...] w ilości szczegółowo wymienionej w treści decyzji, przy zachowaniu w rzece poniżej jazu przepływu równego Qn=0,0576 m³/s. Wskazał organ, że pobór spiętrzonej wody do stawu odbywa się bezpośrednio z koryta rzeki [...] w km 4+020 przelewem bocznym zlokalizowanym na lewym brzegu; w tym zakresie podał współrzędne geograficzne N:50°,29΄21,42"; E21°23’31,21"; rzędną krawędzi przelewu kraty wlotowej 1661,20 m n.p.m.; rzędną wody spiętrzonej w rzece [...] 161,30 m n.p.m; rzędną ustabilizowanego lustra wody w stawie 161,20 m n.p.m.; wymiary kraty wlotowej b=0,50 m, h=0,40 m.; powierzchnię lustra wody ze stawu 0,70 ha i pojemność 9100 m³; 3. odprowadzania wody ze stawu w ilości 1300 m /d ze stawu (czas całkowitego odprowadzania 7 dni) - po zlikwidowaniu piętrzenia na jazie, upustem zlokalizowanym pod przelewem bocznym ujęcia, w okresie jesiennych odłowów ryb oraz w czasie remontów i konserwacji urządzeń wodnych (rzędna dna upustu 1 60, 10 m n.p.m., współrzędne geograficzne upustu N: 50°29'21,82" ; E 21°23'31,21"); w pkt II zatwierdził dołączoną do operatu wodnoprawnego "Instrukcję gospodarowania wodą na korzystanie z wód powierzchniowych za pomocą istniejącego jazu w km 3 + 970 rzeki [...] dla stawu rybnego "[...]" położonego na działce o nr ewidencyjnym [...] w m. O.; w pkt III wskazał warunki pod którymi udzielono pozwolenia wodnoprawnego; w pkt IV ustalił termin pozwolenia do dnia 31 października 2032 r.; w pkt V podał, że nie dostosowanie się do warunków decyzji spowoduje cofnięcie pozwolenia; w pkt VI wyjaśnił, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Organ I instancji podał, że celem zamierzonego zadania jest zaopatrzenie w wodę stawu rybnego poprzez piętrzenie wód powierzchniowych rzeki [...] istniejącym jazem w km 3 + 970. Staw rybny powstał przed rokiem 1930 jako zbiornik wodny "[...]" w wyniku piętrzenia wód rzeki [...] służącego do wyzyskania siły wodnej dla potrzeb młyna motorowodnego w O. Jako obiekt towarzyszący służył do retencjonowania wody niezbędnej dla uzyskania ciągłości pracy młyna. Zbiornik wodny "[...]" użytkowany jest obecnie zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem jako staw rybny na własne potrzeby oraz do celów rekreacyjnych. Wnioskodawca posiadał pozwolenie wodnoprawne wydane przez Wojewodę - decyzja z dnia 27 lipca 1998 roku znak: [...]. Pozwolenie to było ważne do dnia 31 grudnia 2010 roku. Wskazał, że z pisma Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia 22 maja 2012 r. wynika, że jaz piętrzący znajduje się w km 3+970, natomiast pobór wody na staw określi projektant przy opracowywaniu operatu wodnoprawnego (informacja ta stanowi odpowiedź na zastrzeżenia W. G. złożone w trakcie postępowania). Wyjaśnił również, że po rozpatrzeniu wniosku L. K. o dokonanie zmiany kategorii użytku położonego na dz. nr [...] decyzją z dnia 18 października 2012 r. zostały wprowadzone zmiany w rejestrze gruntów obrębu O. gm. [...] polegające na zmianie użytku gruntowego i klasy gleboznawczej w działce nr [...] w ten sposób, że stan dotychczasowy LsVI-1,12 ha został zastąpiony Wsr-ŁV-1,12 ha. Odnosząc się do pism W. G. składanych w trakcie postępowania stwierdził, że nie mają one związku z prowadzonym postępowaniem w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, gdyż dotyczą zmian w ewidencji gruntów W. G.. Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. G. – właściciel stawu rybnego na działce nr ewid. [...]. Decyzji zarzucił naruszenie art. 14 a ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez brak decyzji o przejściu gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami do zasobów Skarbu Państwa oraz art. 127 ust. 7 pkt 2 ww ustawy wskazując, że jest właścicielem przedmiotowego odcinka rzeki jako spadkobierca M. G., zaś organ pominął drugiego właściciela stawu na dz. nr [...]. Podniósł, że postępowanie jest prowadzone wadliwie i podał, że mapy ewidencyjne nie odzwierciedlają stanu faktycznego. Odwołujący się zakwestionował konieczność wydania pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na umiejscowiony na wysokości działki [...] rów oraz wskazał na brak w aktach sprawy "poprzedniej decyzji wodnoprawnej". Dodał, że nikt nie może naruszać jego prawa, a "wpis o rzece do aktu not. [...] nastąpił 03.08.1965 r. i jest aktualny". Decyzją z dnia 10 lipca 2013 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 2, w związku z art. 6, art. 7, art. 10 kpa w związku z art. 128 ust. 1 i 132 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2012 r. poz. 145 ze zm.) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał co następuje: Organ I instancji spełnił wymóg zawarty w art. 123 ust. 2 Prawa wodnego, zamieszczając stosowną informację w punkcie VII decyzji. Przepis ten oznacza, że Prawo wodne w swych regulacjach kieruje się potrzebą ochrony zasobów wodnych i określa warunki, na jakich można korzystać z tych zasobów na potrzeby ludności oraz gospodarki, nie reguluje natomiast zagadnień uzyskania prawa do użytkowania nieruchomości lub urządzeń wodnych. W związku z powyższym nie można uzależnić wydania pozwolenia wodnoprawnego od uzyskania zgody na korzystanie z urządzenia wodnego lub gruntu niezbędnego do realizacji uprawnień, jakie zostaną zawarte w pozwoleniu. Zgodnie z art. 10 ust. 1a Prawa wodnego śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa, z kolei w myśl art. 11 ust. 1 pkt 4) ww. ustawy prawa właścicielskie w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa wykonuje marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. W załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149 z późn. zm.) wymieniona jest rzeka [...]. W związku z tym prawa właścicielskie w stosunku do wód rzeki [...] wykonuje Marszałek Województwa, a zgodnie z § 9 Statutu Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. (stanowiącego załącznik do uchwały Sejmiku Województwa [...] Nr XIII/213/2000 z dnia 25 kwietnia 2000 r. z późn. zm.) zadania wynikającego z praw właścicielskich w stosunku do tych wód wykonuje Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. W świetle powyższych przepisów W. G. nie może być właścicielem jakichkolwiek wód publicznych, a więc także wód odcinka rzeki [...]. Uprawnienia właścicielskie w stosunku do wód rzeki [...] przysługują z mocy prawa Marszałkowi Województwa. Odwołanie zasługuje jednak na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bowiem, że spiętrzona woda rzeki [...] jazem w km 3+970 jest wykorzystywana do trzech ujęć wody na stawy: w km 4+020 - ujęcie na staw L. K., w km 3+973 - ujęcie na staw W. G., w km 3+972 - ujęcie wody na staw Z. K., przy czym W. G. nie posiada ważnego pozwolenia na pobór wody. Powyższy stan faktyczny wskazuje na zależne korzystanie z wód i konieczność opracowania jednej instrukcji, obejmującej korzystanie z wód przez wszystkie zakłady korzystające z zasobu wodnego. Zgodnie z art. 131 ust. 2a Prawa wodnego "do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód powierzchniowych lub na zależne od siebie korzystanie z wód przez kilka zakładów dołącza się projekt instrukcji gospodarowania wodą zawierający opis sposobu gospodarowania wodą i zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników odnoszących korzyści z urządzenia wodnego, którego dotyczy instrukcja", natomiast z art. 128 ust. 3 Prawa wodnego wynika, że "instrukcję gospodarowania wodą na korzystanie z wód powierzchniowych za pomocą urządzeń do jej piętrzenia lub na zależne od siebie korzystanie z wód przez kilka zakładów zatwierdza się w pozwoleniu wodnoprawnym". Dodatkowo, w myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 sierpnia 2006 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz. U. Nr 150, póz. 1087) "dla zależnego od siebie korzystania z wód opracowuje się jedną instrukcję, obejmującą korzystanie z wód przez wszystkie zakłady korzystające z zasobu wodnego lub urządzeń usytuowanych kaskadowo wzdłuż cieku". W niniejszej sprawie ani w operacie, ani w instrukcji nie ustalono sposobu gospodarowania wodą z uwzględnieniem zależnego korzystania z wód, a organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, co wskazuje na naruszenie art. 7 Kpa. Nadto przedłożony projekt instrukcji dotyczy tylko jednego stawu rybnego położonego na działce o nr ewid. [...], a dołączony do wniosku operat wodnoprawny nie spełnia wymogów przepisu art. 132 ustawy Prawo wodne: nie zawiera informacji w jaki sposób zachowany jest przepływ nienaruszalny w rzece poniżej jazu i jak można skontrolować, że przepływ nienaruszalny jest zachowany; na str. 16 operatu stwierdzono, że "przepływ nienaruszalny Qnn 0,0576 m³/s odprowadzany jest starorzeczem w km 4+058, który łączy się z głównym korytem rzeki w km 3+860", nie wiadomo natomiast jaki jest stan rzeki, na odcinku 110 m poniżej jazu, od km 3+970 do km 3+860; w operacie nie ma żadnych informacji o przepławce, którą zaznaczono na mapie i wpisano do zestawienia danych (str. 9 operatu); brakuje przekrojów charakterystycznych tej przepławki; plan sytuacyjno-wysokościowy jest mało czytelny, nie zaznaczono na nim zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i nie oznaczono nieruchomości (art. 132 ust. 3 pkt 1); brak zasadniczych przekrojów podłużnych i poprzecznych ujęcia wody i upustu oraz przekroju poprzecznego koryta wody płynącej w zasięgu oddziaływania tych urządzeń (art. 132 ust. 3pkt 2); brak określenia jednoznacznego terminu zrzutu wody ze stawu - we wniosku podano, że zrzut odbywa się w okresie jesiennych odłowów oraz w czasie remontu i konserwacji, a operat zawiera informację o zrzucie wody ze zbiornika do rzeki w listopadzie przez 7 dni (str. 18); brak schematu funkcjonalnego istniejących powiązanych ze sobą urządzeń wodnych: jazu, trzech ujęć, upustów (art. 132 ust. 3 pkt 4 Prawa wodnego). Weryfikacji wymagają też użyte w opracowaniach oznaczenia maksymalnego i normalnego poziomu piętrzenia (NPP i MaxPP). W myśl § 1 pkt 4) w.w. rozporządzenia, normalny poziom piętrzenia to najwyższe położenie zwierciadła spiętrzonej wody w okresach poza wezbraniami, a zgodnie z § 1 pkt 5) tego rozporządzenia, dla budowli piętrzącej niemającej pojemności powodziowej stałej, maksymalny poziom piętrzenia równy jest normalnemu poziomowi piętrzenia. W § 1 pkt 2 rozporządzenia został zdefiniowany także minimalny poziom piętrzenia jako najniższe położenie zwierciadła spiętrzonej wody, umożliwiające prawidłową pracę urządzenia wodnego. Biorąc pod uwagę powyższe definicje oraz informacje zawarte w operacie, należałoby przyjąć NPP = MaxPP -161,30 m n.p.m., a MinPP = 160,70 m n.p.m. Wyjaśnienia wymaga również sposób obliczenia przepływu nienaruszalnego, w szczególności przyjęcie współczynnika 0,8 dla małej zlewni, wynoszącej 43,7 km2 (str. 6 operatu). W przedmiotowej decyzji nie zostały ustalone: sposób gospodarowania wodą z pominięciem charakterystycznych rzędnych oraz przepływów (art. 128 ust. 1 pkt 1a), ograniczenia wynikające konieczności zachowania przepływu nienaruszalnego (art. 128 ust. 1 pkt 2), terminy odprowadzania wody zużytej w stawie (art. 128 ust. 1pkt 5), sposób i zakres prowadzeni pomiarów ilości pobieranej wody (art. 128 ust. 1 pkt 9a). Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał na naruszenie przepisu art. 10 kpa poprzez niezawiadomienie stron postępowania przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się do zebranych materiałów i art. 107 kpa, gdyż poza wnioskodawcą nie oznaczono w decyzji pozostałych stron postępowania. Nadto błędne było skierowanie decyzji d Rejonowego Oddziału Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., bowiem strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala się w oparciu o przepis art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, a prawa właścicielskie w stosunku do wód rzeki [...] wykonuje Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., a nie jego terenowy oddział. Na powyższe rozstrzygnięcie W. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniósł, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nie ma żadnego prawa do dysponowania na odcinku pomiędzy +3 km 500 m, a +5 km 300 m rzeki [...]. Nadto organom administracji zarzucił nieprawidłowości i zaniedbania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Podał, że zarzuty skargi są nietrafne i rozmijające się z oceną prawną przyjętą przez Dyrektora RZGW w K. oraz zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której organ wyjaśnił, że zarzuty dotyczące własności gruntów i własności wód rzeki nie zasługują na uwzględnienie z uwagi na zapis art. 123 Prawa wodnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy błędu nie popełnił. Prawidłowo wskazał przepisy prawa materialnego, które mają w sprawie zastosowanie i które przez organ I instancji zostały naruszone w sposób uzasadniający konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W szczególności dostrzeżono istotne braki operatu wodnoprawnego i instrukcji korzystania z wód i szczegółowo opisano zakresy i kierunki ich uzupełnienia o dane wymagane cytowanymi przez organ przepisami. Ani wnioskodawca, ani sam skarżący stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie nie kwestionują. Skarżący wady decyzji upatruje nie w jej brakach opisanych przez organ odwoławczy, lecz w ogóle w fakcie jej wydania. Twierdzi bowiem, że jest właścicielem odcinka rzeki [...], którego wniosek dotyczy. Zarzut ten skarżący podnosił w odwołaniu, a organ odwoławczy prawidłowo do zarzutu tego się ustosunkował. Zgodnie z art. 10 ust. 1a ustawy Prawo wodne (DZ.U. 2012/145) śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa. Rzeka [...] została wymieniona w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149 z późn. zm.). Rzeka ta zatem, jako powierzchniowa woda płynąca jest własnością Skarbu Państwa, a prawa właścicielskie w stosunku do jej wód wykonuje Marszałek Województwa (a w jego imieniu Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.). Stosownie zaś do przepisu art. 14a ust 1 ustawy Prawo wodne grunty pokryte płynącymi wodami powierzchniowymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotem pretensji skarżącego są grunty położone niewątpliwie pod wodami płynącymi rzeki [...]. Skoro zaś z mocy prawa grunty te wchodzą do zasobu Skarbu Państwa, pretensji skarżącego nie sposób uznać za uzasadnione. Prawdą jest, że zgodnie z ust. 2 art. 14a ustawy Prawo wodne przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu Skarbu Państwa, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Decyzja ta jednak ma charakter deklaratywny i następczy wobec innych zdarzeń powodujących zmianę właściciela gruntu. Chodzi tu np. o taką sytuację, którą opisuje art. 17 ust. 1 ustawy : jeżeli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca zajmie trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody. W rozpatrywanej zaś sprawie skarżący nawet nie powołuje się na jakąkolwiek zmianę rzeczywistości, która wymagałaby choćby deklaratoryjnego potwierdzenia prawnego następstwa tej zmiany w zakresie prawa własności. W opisanej sytuacji nie było potrzeby przeprowadzania głębszej analizy przedkładanych przez skarżącego dokumentów, które – wedle skarżącego – miałyby stanowić dowód przysługującego mu prawa własności do odcinka rzeki [...]. Skoro zarzut skargi okazał się nieuzasadniony, a Sąd z urzędu nie stwierdził innej wady zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ppsa skargę należało oddalić.