II SA/Kr 1087/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Krystyna Daniel / spr. / AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. J. i J. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana ; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. J. i J. J. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]. 2004 r. znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 1 art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 104 k.p.a. nakazał J. i J. J. zam. K., ul. [...] jako inwestorom wykonać rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 875 w K. W uzasadnieniu wskazano, że na działce nr ew. 875 przy ul. [...] w K. J. i J. J. w 2000 r., bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, w narożniku budynku mieszkalnego, murowanego, parterowego od strony północno - zachodniej wykonali wymurowanie ścian o wymiarach 2,86 m x 1,00 m. W ścianie wymurowanej od strony północnej w odległości 0,48 m od ogrodzenia pomiędzy działką inwestorów nr ew. 875, a działką sąsiada nr ew. 874 wstawiony został otwór okienny o wymiarach 1,46 m x 1,44 m. Powołując się na znowelizowane przepisy Prawa budowlanego obowiązujące od od 11. 07. 2003 r., organ I instancji postanowieniem z [...] 2003 r. wstrzymał w terminie natychmiastowym roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego, oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w określonych terminach wymaganych dokumentów stosownie do art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane W treści tego postanowienia zawarto również pouczenie, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków zostanie wydana decyzja na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazująca rozbiórkę wykonanych robót budowlanych. Ponieważ inwestorzy nie dopełnili obowiązku wynikającego z w/w postanowienia organ I instancji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i J. J. podnosząc, że wymurowanie ścian nie traktowali jako rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. Zobowiązali się do zamurowania otworu okiennego, ale nie zgodzili się z orzeczoną rozbiórką, zarzucając, że decyzja jest dla nich krzywdząca i kosztowna, a oni znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] 2004 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z 7. 07.a 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego w dniu [...] 2004 r. zostały przeprowadzone oględziny na przedmiotowej działce, podczas których ustalono, iż inwestorzy wykonali roboty budowlane polegające na wykonaniu naroża budynku w postaci dwóch ścian o wymiarach, tak jak ustalił organ I instancji - 2,86 m x 1,00 m i wysokości 2,00 m. Przedmiotowy budynek mieszkalny posiadał bowiem w tym miejscu uskok, który został zabudowany przedmiotowymi ścianami, a istniejące (stare) ściany budynku pozostawiono i znajdują się one obecnie wewnątrz obiektu, tworząc wraz z nowymi ścianami, niewielkie pomieszczenie bez określonej funkcji. Nowe ściany zostały wybudowane na płycie betonowej istniejącego wcześniej tarasu, wspartego w tym miejscu na betonowym słupku. Powstałe przez dobudowanie ścian pomieszczenie, jak i pozostała część budynku, przykryte są dachem o jednolitej konstrukcji drewnianej, krytej blachą. Inwestor J. J. oświadczył, iż zadaszenie nad tarasem istniało wcześniej, a w związku z tym nie była wykonywana nowa konstrukcja dachu. Analizując powyższe ustalenia organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana zasadnie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego "w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1". Przepis art. 48 ust. 1 powyższej ustawy stanowi natomiast, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do kwestii podnoszonych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż z ustaleń dokonanych zarówno przez organ I jak i II instancji wynika, iż inwestorzy dokonali rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, na którą zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Poprzez rozbudowę rozumie się bowiem budowę polegającą na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego, np. poprzez powiększenie kubatury. Prowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne zmierzało do zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej, skoro jednak odwołujący nie wykonali wszystkich, nałożonych na nich postanowieniem z[...] 2003 r., obowiązków organ I instancji zasadnie orzekł o rozbiórce przedmiotowej rozbudowy. J. J. i J. J. w dniu [...] 2004 r. złożyli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. podnosząc że rzeczywiście nie starali się o wydanie pozwolenia na wykonaną rozbudowę ganku, ponieważ postawione ściany wypełniły jedynie uskok budynku, który był już zadaszony, a "na dole" znajdowała się wylewka betonowa. Dobudowane ściany znalazły się na linii już istniejących ścian. Skarżący stwierdzili, ze wykonana dobudowa nie zmieniła zagospodarowania przestrzennego działki, nie ma ona również wpływu na użytkowanie działek sąsiednich, nie wprowadziła także żadnych niedogodności dla sąsiadów. Skarżący podnieśli, że wykonana dobudowa miała dla nich duże znaczenie, ponieważ powiększyła powierzchnię mieszkania i wpłynęła na jego ocieplenie. Wskazali, że organy nadzoru budowlanego posiadają wszystkie żądane dokumenty za wyjątkiem projektu budowlanego, którego nie przedłożyli ze względu na trudności finansowe. W związku z powyższym skarżący podnieśli, że uważają, że skoro dokonana zabudowa nie spowodowała powiększenia obiekt budowlanego, bowiem już wcześniej istniała podłoga i dach podparty kolumną, a nadto również pozwoliła na wygodniejsze korzystanie z budynku mieszkalnego, winno to stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 ustawy p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzja administracyjna stanowi kwalifikowany akt administracyjny, którego cechą jest zewnętrzny charakter, władczość oraz podwójna konkretność, przejawiająca się w konkretnym określeniu adresata i w konkretnym określeniu sytuacji, którą decyzja rozstrzyga. Załatwienie sprawy oznacza natomiast, że organ administracyjny po wszczęciu postępowania i w wyniku jego przeprowadzenia zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) dokonał subsumpcji udowodnionych faktów pod stosowną normę prawną, sporządził decyzję administracyjną stosownie do wymogów z art. 107 k.p.a., w której odniósł się do interesów prawnych i obowiązków stron postępowania, a także doręczył tę decyzję stronom uczestniczącym w postępowaniu. Wymogi prawidłowo sporządzonej decyzji administracyjnej precyzuje, w szczególności art. 107 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. wskazujący, że decyzja powinna zawierać oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Rozstrzygnięcie stanowi element konstytutywny decyzji administracyjnej, ponieważ w rozstrzygnięciu następuje konkretyzacja uprawnień i obowiązków odnoszących się do zindywidualizowanego adresata, oznaczonego w decyzji jako strona postępowania. W ustalonym orzecznictwie oraz w piśmiennictwie podkreśla się konieczność jasnego i precyzyjnego formułowania rozstrzygnięcia, stanowiącego centralny element każdej decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie, będące treścią decyzji musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone (wyrok NSA z 2.08. 1995, IIISA 1225/94, ONSA 1996, nr 3, poz. 135). Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno być wyrażone expresis verbis w osnowie decyzji ( wyrok NSA z 12.04. 1999 r., IVSA 1886/96, niepubl.). Jak ustalił Sąd, w niniejszej sprawie ani decyzja I instancji ani utrzymująca ją w mocy decyzja drugoinstancyjna, nie spełniają powyższych wymogów. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, że organ I instancji w osnowie swojej decyzji nakazał J. i J. J. wykonać rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego na dz. ew. nr 875 w K., nie precyzując jednak czego ma dotyczyć przedmiotowa rozbiórka: tylko dobudowanych ścian?, całego pomieszczenia ograniczonego dobudowanymi ścianami wraz z dachem ? , z filarem? , z wylewką betonową? Organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając ją za prawidłową natomiast w ocenie Sądu takie sformułowanie decyzji nie może być uznane za prawidłowe bowiem zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. w osnowie decyzji powinny zostać jasno sprecyzowane obowiązki i uprawnienia nałożone na stronę (strony) i nie można ich domniemywać, ani wyprowadzać z uzasadnienia decyzji. Nadto należy wskazać, że organy I i II instancji nieprawidłowo oznaczyły strony w sentencjach swoich decyzji bowiem nie wymieniły każdej z nich z imienia i nazwiska, wskazując jako adresatów J. i J. J. W przedmiotowej sprawie niesporne jest natomiast, że inwestorzy J. J. i J. J. dokonali zmian polegających na dobudowie dwóch ścian do budynku znajdującego się na działce, w miejscu, w którym przedmiotowy budynek miał uskok, a w ścianie wykonanej od strony północnej, znajdującej się w odległości 0.48 m od działki sąsiada znajduje się otwór okienny, którego zamurowanie deklarują inwestorzy. Niesporne jest również, że inwestorzy nie wykonali wszystkich obowiązków nałożonych na nich postanowieniem PINB w K. z dnia [...] 2003 r. , co w efekcie stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Należy natomiast stwierdzić, że wbrew dyspozycjom z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organy nie ustaliły jednoznacznie czy w ramach przedmiotowej rozbudowy dokonanej w 2000 r. przez J. J. i J. J., poza dwiema ścianami, w tym jednej – od strony północnej - z dobudowanym otworem okiennym, zostały wzniesione jeszcze jakieś inne elementy pomieszczenia powstałego z dobudowania przedmiotowych ścian w narożu budynku mieszkalnego w miejscu, w którym znajdował się uskok. W szczególności organy nie ustaliły kiedy został wzniesiony filar i część zadaszenia nad dobudowaną częścią budynku. Co do zarzutu skarżących, że wykonane roboty budowlane polegające na dobudowaniu dwóch ścian do istniejącego budynku mieszkalnego nie stanowią rozbudowy w rozumieniu przepisów prawa budowlanego trzeba stwierdzić, że nie jest on zasadny ponieważ zgodnie z definicją z art. 3 pkt. 6 w związku z art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego przez rozbudowę należy rozumieć takie działania, które prowadzą do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. W związku z tym gdyby nawet przyjąć, że w niniejszej sprawie inwestorzy dobudowali wyłącznie dwie ściany to tym samym zwiększając kubaturę przedmiotowego budynku mieszkalnego w K., dokonali jego rozbudowy. Nadto Sąd stwierdził, że decyzje obu organów oraz cała korespondencja były adresowane w jednej przesyłce do J. i J. J. pomimo tego, że organy powinny kierować odrębne imienne przesyłki do każdej ze stron tj. wymieniając stronę jako indywidualnie określonego adresata. Strona jest wtedy podmiotem, w stosunku do którego jest dokonywana czynność doręczenia (wyrok NSA z 2.02.2000 r. II SA/Kr 298/00 niepubl. – Komentarz do art. 40 k.p.a. B. Adamiak, J. Borkowski Duże Komentarze Becka wydanie 8). Podniesione w skardze stwierdzenia dotyczące trudnej sytuacji osobistej i materialnej skarżących nie mają w niniejszej sprawie żadnego znaczenia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy z 30.08. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.