II SA/Kr 1087/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel- Ziaja WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2009r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewody z dnia 7 sierpnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2001r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 ust. 1 oraz art. 104 kpa po wznowieniu postępowania na wniosek J.H. w sprawie pozwolenia na budowę oficyny I i II Pałacu [...] wraz infrastrukturą techniczną na działce nr 1 przy ul. [...] w K. , odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2000r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę oficyny I i II wraz z infrastrukturą techniczną przy ul.[...] w K. , na działce nr 1 obr. [...], wydanej dla Uniwersytetu [...] - Pion Techniczny. W uzasadnieniu organ podał, że na wniosek J.H. , postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001r. wznowiono postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oficyny I i II Pałacu [...] na terenie działki nr 1 przy ul. [...]. Zdaniem Prezydenta postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło przesłanki wznowienia. Organ wskazał, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oficyny I i II poprzedzone było postępowaniem administracyjnym, w którym brały udział wszystkie zainteresowane strony, w tym również M. i J.H. W trakcie tego postępowania można było zapoznać się z projektem budowlanym inwestycji i wnieść ewentualne zastrzeżenia oraz uwagi, czego Państwo H. nie uczynili ani też nie złożyli skargi na postanowienie z dnia [...] sierpnia 1998r. o dopuszczeniu usytuowania oficyn w granicy z nieruchomościami przy ul. [...] oraz przy ul. [...]. Postanowienie to wydano na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów z uwagi na brak zgody niektórych właścicieli sąsiednich nieruchomości na lokalizację w granicy. Decyzja o pozwoleniu na budowę oficyn, wydana w dniu [...] lipca 2000r. nie została zakwestionowana w trybie odwoławczym i stała się ostateczna w dniu 14 września 2000r. Zatwierdzona decyzją o pozwoleniu na budowę dokumentacja projektowa przewidywała realizację dwóch oficyn w granicy z nieruchomościami przy ul. [...], przy czym oficynę II jako przedłużenie oficyny I. Takie rozwiązanie uzyskało akceptację Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz wymagane przepisami prawa pozytywne opinie rzeczoznawców. Prezydent wyjaśnił, że w projekcie budowlanym oficyn nie było wprawdzie rysunku, który pokazywałby, że w ścianie budynku przy ul. [...], do której przybudowywana jest oficyna II, są okna, jednakże rozwiązania architektoniczne oficyn dostosowane były do stanu istniejącego na sąsiednich nieruchomościach. Organ podkreślił, że nie były to okoliczności nieznane w dniu wydania decyzji, co potwierdził autor projektu w oświadczeniu złożonym w trakcie postępowania wyjaśniającego. Fakt ten znany był również skarżącemu, który jednak nie skorzystał z przysługujących mu środków prawnych w trakcie postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji oraz po jej wydaniu. W tej sytuacji Prezydent uznał decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2000r. za prawidłową i odmówił jej uchylenia. Ponadto organ wskazał, że złożony w dniu 12 stycznia 2001r. wniosek o wznowienie postępowania narusza art. 148 kpa z uwagi na przekroczenie terminu jednego miesiąca. Państwo H. decyzję o pozwoleniu na budowę oficyn odebrali w dniu 27 lipca 2000r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy, zatem znane im były okoliczności wynikające z tej decyzji i dlatego wniosek o wznowienie postępowania złożony został po upływie przeszło pięciu miesięcy od tej daty. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody wniósł J.H. zarzucając jej naruszenie i błędną wykładnię przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3. Odwołujący się podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji przyznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę "w projekcie budowlanym oficyn nie było wprawdzie rysunku, który pokazywałby, że w ścianie budynku przy ul. [...], do której przybudowana jest oficyna II są okna". Zatem wnioskujący o wydanie pozwolenia na budowę nie ujawnił organowi okoliczności faktycznej istnienia okien w ścianie budynku. Nie jest istotne, że autorowi projektu znana była przedmiotowa okoliczność, gdyż podstawą wznowienia postępowania są nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydal decyzję, a nie stronie postępowania. Zdaniem odwołującego się Prezydent zbyt pochopnie uznał też, że okoliczność ta była nieistotna, gdyż "rozwiązania architektoniczne oficyn dostosowane były do stanu istniejącego na sąsiednich nieruchomościach''. W odwołaniu zarzucono również, że pismem z 21 marca 2001r., wnioskodawca podniósł nową istotną okoliczność dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a mianowicie wydanie w dniu 5 marca 2001r. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a fakt ten ani jego ocena nie znalazły żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji, czym naruszono przepis art. 107 § 3 kpa. Zdaniem odwołującego się podniesiony przez organ I instancji zarzut przekroczenia miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 1 kpa był na obecnym etapie postępowania bezprzedmiotowy, albowiem postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001r. wznowiono już postępowanie, a dla oceny możliwości uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę miarodajny jest wyłącznie przepis art. 146 kpa. Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 kpa oraz art. 81, ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył wznowione postępowanie. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wznowione pomimo upływu terminu określonego w art. 148 kpa., a zatem jego prowadzenie było bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy zbadał przesłankę wznowienia i stwierdził, że o istnieniu okoliczności wznowienia, tj. istnieniu przedmiotowych okien J.H. , wnioskujący o wznowienie postępowania, wiedział już w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oficyn I i II dla Uniwersytetu [...]. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 18 lipca 2000r. została doręczona J.H. i stała się ostateczna. Zdaniem Wojewody okoliczność podnoszona przez wnioskującego mogła być zatem podnoszona zarówno w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji jak i w postępowaniu odwoławczym i dlatego nie była żadną nową okolicznością, o której strona mogła dowiedzieć się później. W dacie złożenia wniosku o wznowienie, tj. dnia 12 stycznia 2001r., minął również termin jednego miesiąca na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniósł J.H. , zarzucając naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W uzasadnieniu skargi ponownie podniesiono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. , przywołując na ich poparcie odpowiednie orzeczenia sądowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko odnośnie przekroczenia przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Organ wyraził wątpliwość co do słuszności dokonanego umorzenia postępowania i pozostawił w tym zakresie sprawę uznaniu Sądu. Uniwersytet [...] wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że o istnieniu przesłanki do wznowienia postępowania, tj. okien wybudowanych w ścianie granicznej, skarżący wiedział zarówno w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oficyn l i II piętra przy ul. [...] dla potrzeb [...], jak i po jej wydaniu tj. po dniu 18 lipca 2000r. Uniwersytet stwierdził, że okna wykonane i pozostawione w ścianie szczytowej oficyny w budynku ul. [...] i w granicach nieruchomości będącej własnością [...] stanowią rażące naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie. Ponadto uczestnik wskazał, że w dniu 6 lipca 2001r. skierował do Wojewody wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miasta K. z dnia [...] września 1991r. w przedmiocie pozwolenia na adaptację strychu na mieszkanie w oficynie budynku przy ul. [...] z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 §1 pkt 2 kpa). Zdaniem uczestnika lokalizacja obiektów oficyny I i II piętra wraz z infrastrukturą techniczną, zgodna jest z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. (uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z 16 listopada 1994r.) oraz warunkami ochrony środowiska. Uczelnia uzyskała też pozwolenie na użytkowanie w/w obiektu w dniu 7 marca 2002r., zaś od marca 2002r. obiekt użytkowany jest przez Instytut [...]. . Wojewódzki Sąd Administracyjny, który stał się właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), postanowieniem z dnia 27 stycznia 2006r. sygn. akt II SA/Kr 2737/01 zawiesił postępowanie sądowe z powodu śmierci uczestniczki A.P. Po wskazaniu przez skarżącego następcy prawnego zmarłej uczestniczki WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 13 listopada 2008r. podjął postępowanie sądowe. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2009r. Sąd oddalił skargę J.H. . Postanowieniem z dnia 24 września 2009r. został przywrócony skarżącemu termin do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie została zaskarżona decyzja Wojewody wydana w ramach postępowania zapoczątkowanego wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego, które to postępowanie zakończyło się udzieleniem w dniu 18 lipca 2000r. w/w pozwolenia na budowę. Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji, a zatem stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Dlatego też działania organów administracji podejmowane w ramach tego nadzwyczajnego trybu muszą ściśle opierać się na regulacjach proceduralnych, bo tylko w ich ramach ustawodawca dopuścił zastosowanie wyjątku od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Należy wyjaśnić, że postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch etapów. W pierwszym z nich organ rozstrzyga o samej zasadności wznowienia. Stosownie do art. 149 kpa, jeśli organ uzna, że zachodzą przesłanki do wznowienia z art.145 kpa lub 145a kpa, wydaje postanowienie o wznowieniu, zaś w razie braku takich podstaw, wydawana jest decyzja o odmowie wznowienia postępowania. Dopiero po stwierdzeniu, że wniosek o wznowienie został złożony w terminie i zachodzi podstawa do wznowienia postępowania organ przechodzi do drugiego etapu tj. badania co do przyczyn (-y) wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy, zgodnie z przepisem art. 149 § 2 kpa i art.151 kpa. W przedmiotowej sprawie na skutek wniosku J.H. Prezydent Miasta K. wznowił postępowanie, a następnie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda uchylił to rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie wznowieniowe. W ocenie Sądu decyzja Wojewody jest prawidłowa. Zasadność zastosowania nadzwyczajnego trybu wznowienia musi być oceniana na obydwu wskazanych wyżej etapach postępowania wznowieniowego. Ponieważ w wyniku wznowienia postępowania może nastąpić uchylenie ostatecznej decyzji, w celu ochrony pewności obrotu prawnego, którego uczestnicy działają w zaufaniu do ostatecznych decyzji administracyjnych, ustawodawca w art. 148 § 1 kpa ustanowił miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie. Biegnie on od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej przyczynę do wznowienia postępowania. Zatem strona mająca wiedzę o istnieniu podstawy do wznowienia danego postępowania zobowiązana jest do skorzystania z tej wiedzy w ciągu miesiąca, a po upływie tego terminu wartość, jaką jest pewność obrotu prawnego ma pierwszeństwo przed dążeniem do usunięcia wad danej decyzji w trybie wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie skarżący domagał się wznowienia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, wskazując na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, czyli nową okoliczność w postaci istnienia otworów okiennych w budynku przy ul. [...]. Bezspornym jest, że o istnieniu tej okoliczności skarżący wiedział już w trakcie postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę, czego skarżący nie kwestionuje ani w odwołaniu od decyzji organu I instancji ani w skardze na decyzję Wojewody . Można więc przyjąć, że o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania J.H. wiedział także w dacie doręczenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, czyli [...] lipca 2000r. (teczka [...] akt administracyjnych I instancji). Wniosek o wznowienie postępowania, datowany na 20 grudnia 2000r., został złożony w dniu 12 stycznia 2001r. (teczka [...] akt I instancji). Z zestawienia tych dwóch dat wynika, że przedmiotowy wniosek został złożony po upływie miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 kpa. Mimo tego Prezydent Miasta K. wydał postanowienie o wznowieniu i przeszedł do drugiego etapu postępowania odmawiając uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wspominając przy tym w uzasadnieniu swej decyzji o upływie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Dlatego organ odwoławczy prawidłowo zareagował na taką sytuację i uchylając decyzję organu I instancji zasadnie umorzył postępowanie wznowieniowe. Skoro bowiem wniosek o wznowienie postępowania niewątpliwie został złożony po upływie miesiąca od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, to nie tylko nie było podstaw do prowadzenia postępowania wznowieniowego, lecz ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji, pomimo upływu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, stanowiłoby rażące naruszenie prawa i tym samym skutkowało nieważnością takiego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Art. 105 § 1 kpa stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W sytuacji, w której wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 kpa, należy uznać, że postępowanie wznowieniowe stało się bezprzedmiotowe, ponieważ organ nie ma uprawnienia do orzekania w kwestii, która została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną. Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 6 października 2000r. sygn. akt I SA 855/99 (Lex Omega nr 54136), że "Jeśli w toku wznowionego postępowania okaże się, iż z uwagi na uchybienie terminu ustawowego nie podlegało ono wznowieniu, to orzekając w postępowaniu instancyjnym organ władny jest zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa i uchylając wadliwą decyzję pierwszej instancji umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe." Ponieważ wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę został złożony po terminie, umorzenie przez Wojewodę postępowania wznowieniowego było uzasadnione, natomiast zarzuty podnoszone przez skarżącego, zarówno w skardze jak i odwołaniu, a odnoszące się do zasadności samej przesłanki wznowienia, nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody, ponieważ uchybienie terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do tego, czy okoliczności wskazywane jako przesłanka wznowienia uzasadniałyby uchylenie ostatecznej decyzji po wznowieniu postępowania, czy też konieczna byłaby odmowa uchylenia decyzji ostatecznej. Nie jest trafnym również stanowisko skarżącego, że skoro zostało już wydane postanowienie o wznowieniu postępowania, organ powinien skoncentrować się na zbadaniu, czy zachodzą podstawy do wznowienia postępowania. Przeciwnie, organ odwoławczy jest uprawniony do kontroli zasadności samego wznowienia, a więc opisanego wyżej pierwszego etapu postępowania wznowieniowego i w razie stwierdzenia uchybień na tym etapie, zobowiązany jest do podjęcia właściwych kroków, takich jak umorzenie postępowania niezasadnie wznowionego. W związku z powyższym Sąd uznał zaskarżoną decyzję Wojewody za zgodną z prawem i na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.