II SA/Kr 1087/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję Sygn. akt II SA/Kr 1087/12 . Uzasadnienie Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, póz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1589), na wniosek A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażami podziemnymi, ciągu pieszo jezdnego z naziemnymi miejscami postojowymi, drogą dojazdową (do garaży podziemnych ), chodnika dla pieszych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] wraz z budową zjazdu na działce nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K ". Organ wskazał, że załączniki: Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 -część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowią integralną część decyzji. W punkcie 4 d. załącznika nr 1 zapisano, że "teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej która stanowi ulica[...] poprzez drogę wewnętrzną tj. ul. [...] przebiegającą po terenie działek [...] ,[...] ,[..] stanowiących własność Gminy Miejskiej K. oraz działek [...] ,[...] ,[...] stanowiących własność podmiotów innych - użytkowanie terenu w oparciu o oświadczenie właścicieli". 'W uzasadnieniu organ podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec' czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 26 sierpnia 2010 r. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, postanowienie Marszałka Województwa z dnia [...] października 2011 r. w odniesieniu do terenów przeznaczonych na realizację celu publicznego w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.), uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia 6 maja 2010 r., opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 20 maja 2010 r. w odniesieniu do obszarów objętych strefą nadzoru archeologicznego, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 10 czerwca 2010 r. w zakresie ochrony środowiska. Ponadto pismem z dnia 11 października 2011 r, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Wojewody Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Wojewodę w terminie dwóch tygodni, uzgodnienie z tym organem -zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy uznano za dokonane. Organ wskazał, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia. Ustosunkowując się do zarzutów wniesionych przez strony postępowania organ podał+ miedzy innymi, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Przytoczył tu zapis pkt 4d załącznika nr 1 do decyzji, oraz wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a warunek ten jest spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy. Zarząd Infrastruktury, Komunikacji i Transportu zaś w swoim piśmie z dnia 26 sierpnia 2010 r. wskazał, ze "obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji do ul. [...] poprzez istniejący zjazd - ul.[...] oraz zgodnie z umową z dnia 25 maja 2009 r. Warunkiem wydania pozwolenia na użytkowanie planowanej inwestycji kubaturowej jest realizacja ul. [...] przez inwestora na warunkach w/w umowy". Dalej organ wyjaśnił dlaczego uznaje za prawidłowe wnioski przeprowadzonej analizy i akceptuje wyznaczenie parametrów przestrzennych jako wielkości minimalnych i maksymalnych. Odwołania od ww. decyzji wniosły Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...]i Wspólnota Mieszkaniowa [...] Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] wskazała, że określona w załącznikach nr 2 i 4 do decyzji linia zabudowy wymusza lokalizację nowoprojektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w rejonie bardzo bliskiego sąsiedztwa z działką nr [...] co skutkować będzie zacienieniem budynku Wspólnoty. Nadto inwestycja przyczyni się do pogorszenia już złej sytuacji komunikacyjnej na tym terenie. Inwestycja granicząca z placem zabaw dla dzieci zlokalizowanym na dz. nr [...] spowoduje zacienienie placu i uniemożliwi korzystanie z niego ze względu na wzmożony, intensywny ruch kołowy. Wskazano również na naruszenie interesów stron postępowania, gdyż mieszkańcy ul. [...] w K. nie otrzymali oficjalnych informacji na temat budowy drogi publicznej na odcinku ul.[...] w K. o długości 264, 40 m wraz z odwodnieniem powierzchniowym. Mieszkańcy dowiedzieli się o tym dopiero z informacji internetowych. Wskazano również na uciążliwości jakie wiążą się z realizacją planowanej inwestycji. Wspólnota Mieszkaniowa [...] zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem przepisów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4, § 5, § 6, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 §1, art. 77 §1, art. 107 §1 i 3 k.p.a. Wniosła o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Dostęp terenu inwestycji do ul. [...], poprzez działkę nr [...] oraz część działki nr [...] jest niemożliwy z uwagi na brak urządzonej drogi i ustanowioną zaporę ze słupków stalowych uniemożliwiających przejazd. Z graniczących z terenem inwestycji działek nr [...] i nr [...] tylko ta pierwsza posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...], natomiast działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej stanowiącej ul. [...] (poprzez ustanowione na działce nr [...] ,[...] ,[...] służebności gruntowe.). Działka nr [...] nie ma dostępu do ulicy [...] chociażby ze względu na fakt oddzielenia jej od tej drogi działką nr [...] , będącą we władaniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] W ocenie strony odwołującej się organ l instancji błędnie przyjął, że działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] są w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy działkami sąsiednimi, czyli dostępnymi od ul. [...] Działki nr [...] ,[...] ,[...] dostępne są od innej drogi publicznej tj. od ul. [...] działka nr [...] od drogi publicznej stanowiącej ul. [...]. Następnie strona odwołująca się zakwestionowała sposób wyznaczenia parametrów nowej zabudowy takich jak; obowiązująca linia nowej zabudowy, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz bez odpowiedniego uzasadnienia. Nadto zarzucono naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, ponieważ strony nie miały możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, po zebraniu całości dowodów i materiałów w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 10 k.p.a. oraz w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zarzuty odwołujących się są w większości słuszne. Zaskarżona decyzja jest dotknięta tego rodzaju wadami, że utrzymanie jej w mocy rażąco godziłoby w zasadę praworządności, w szczególności decyzja ta nie daje gwarancji, że inwestycja planowana zrealizowana zgodnie ze sformułowanymi w decyzji warunkami nie zaburzy ładu przestrzennego. Kolegium zakwestionowało wyznaczenie obszaru analizowanego. Stwierdziło, że obszar analizowany może zostać powiększony, w zależności od specyfiki danej inwestycji i sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Każdorazowo, przesunięcie granic obszaru analizowanego ponad przepisane minimum powinno jednak zostać uzasadnione w decyzji - a w praktyce, także w analizie architektoniczne - urbanistycznej. To bowiem, jaka zabudowa mieści się w obszarze analizowanym, ma wpływ na ustalone następnie parametry nowej zabudowy. Poszerzenie obszaru analizowanego nie powinno służyć "poszukiwaniu" działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem Inwestora, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu). W przedmiotowej sprawie rozszerzenie obszaru analizowanego ponad minimum określone przepisem rozporządzenia nie zostało w żaden sposób uzasadnione. W ocenie Kolegium również analiza .zabudowy objętej granicami obszaru analizowanego jest niewystarczająca. Ograniczono się bowiem do podania wybranych parametrów zabudowy wielorodzinnej oraz usługowej zlokalizowanej w granicach obszaru analizowanego. Tymczasem analiza sporządzana na potrzeby ustalenia warunków zabudowy, powinna podawać szczegółowe informacje na temat każdego z występujących w obszarze analizowanym obiektów budowlanych. Tylko tak sporządzona analiza posiada wartość dowodową w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wobec powyższego, Kolegium stwierdziło, że analiza nie posiada wartości dowodowej, co przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji Prezydenta .Miasta K. jako opartej całkowicie na powyższym dokumencie. Ponadto organ odwoławczy zarzucił, że organ l instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a. W dniu 11 października 2011 r. organ l instancji wystosował do stron pismo, w którym zawiadomił, iż w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma mogą one zapoznać się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W dacie pisma - 11 października 2011 r. materiał dowodowy nie był jednak zupełny. Akta sprawy zostały następnie wzbogacone o: postanowienie uzgodnieniowego. Marszałka Województwa [...] z dnia 20 października 2011 r. (włączone do akt sprawy w dniu 27 października 2011 r.), pismo pełnomocnika inwestora z dnia 24 października 2011 r., w którym zwraca się on z prośbą o uściślenie gabarytu projektowanego budynku do wysokości 26 m; aneks do analizy z dnia 25 listopada 2011 r., aneks do analizy z dnia 14 grudnia 2011 r., faks porozumienia interpretacyjnego do umowy o budowę drogi publicznej z dnia 21 czerwca 2010 r., oświadczenie [...] z dnia 15 lipca 2009 r. o zgodzie na dysponowanie na cele budowlane działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] . Na koniec Kolegium wskazało, że - wbrew twierdzeniom odwołania - teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica [...] poprzez drogę wewnętrzną tj. ul. [...] przebiegającą po terenie działek nr [...] ,[...] ,[...] (stanowiących własność Gminy Miejskiej K. ) oraz działek nr [...] ,[...] ,[...] obr [...] (stanowiących własność podmiotów innych niż gmina Miejska K. ) - użytkowanie terenu w oparciu o oświadczenia właścicieli w/w nieruchomości tj. R.B. z dnia 16 sierpnia 2011 r. oraz firmy [...] z dnia 15 lipca 2009 r. (załącznik nr 1 Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pkt II 4.d Dostęp do drogi publicznej). Z akt sprawy wynika, że wymienione działki noszące nazwę ul. [...] j stanowią drogę wewnętrzną której użytkowanie na cele budowlane zostało uzgodnione z ich właścicielami. Kolegium zwróciło uwagę, że kwestia zgodności parametrów drogi wewnętrznej z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej decydującego znaczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul.[...] w K. , która wskazała, że zaskarża decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w części dotyczącej uzasadnienia. Strona skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żw. z art. 2 pkt. 14 upzp w zw. z art. 4 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 8 ust. 1 udp przez przyjęcie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej w sytuacji, gdy nie ma dostępu do drogi publicznej ul.[...] ani bezpośredniego, ani przez drogę wewnętrzną, ani przez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych, - naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. zw. art. 2 pkt. 14 upzp w zw. z art. 136 k.p.a. przez niedokonanie ustaleń faktycznych w przedmiocie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, a w szczególności niewyjaśnienie i nieodniesienie się podnoszonych w odwołaniach zarzutów, iż na części działki nr [...]i działce nr [...] nie istnieje żadna droga, a tym bardziej droga wewnętrzna zapewniająca dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ul.[...] - naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego części działki nr [...] i działki nr [...] i tym samym nieweryfikowalne przyjęcie, że przez przedmiotowe działki przebiega droga, a tym bardziej droga spełniająca wymagania dla drogi wewnętrznej w sytuacji, gdy przedmiotowe działki porośnięte są trawą i krzewami, a dodatkowo na nich znajduje się zapora ze słupków stalowych uniemożliwiających przejazd. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. W uzasadnieniu strona skarżąca podkreśliła, że przedłożonych oświadczeń właścicieli działek, przez które miałby prowadzić pośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] nie można zakwalifikować jako "odpowiednich służebności drogowych". W szczególności ustanowienie służebności drogowej wymaga odpowiedniej formy (akt notarialny) i treści przewidzianej w kodeksie cywilnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3-5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ l instancji. Decyzja taka nie-stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu przesłanek, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń. Podkreślić też należy, że, jakkolwiek organ l instancji nie jest związany prawnymi poglądami organu odwoławczego, to jednak błędne wskazanie przez ten organ koniecznych do uwzględnienia w ponownym postępowaniu okoliczności, może dawać asumpt do wydania rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. Dlatego w sądowej ocenie decyzji kasacyjnej szczególnej uwadze poddane winno być jej uzasadnienie w tym właśnie zakresie, w jakim organ odwoławczy wskazuje owe okoliczności i wyraża kategoryczne poglądy. W rozpatrywanej sprawie zagadnieniem zasadniczym jest kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Należyta ocena materiału w tej kwestii dokonana w kontekście prawidłowo wyłożonych przepisów prawa ma znaczenie istotne. Stwierdzenie braku dostępu do drogi publicznej oznacza niemożność ustalenia dla danej inwestycji warunków zabudowy. Dostęp taki bowiem stanowi jedną z koniecznych przesłanek wydania pozytywnej decyzji (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.). Skoro brak omawianej przesłanki przesądza o treści merytorycznego rozstrzygnięcia, to - bez względu na inne ewentualne wady postępowania pierwszoinstaricyjnego -kierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie miałoby uzasadnienia. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu odwołań stwierdził, że dostęp taki istnieje, a tym samym spełniony jest warunek określony przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu jednak, dla sformułowania takiej tezy nie było dostatecznych podstaw. Kwestii tej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie poświęciło należytej uwagi; przytoczyło jedynie zapis decyzji organu l instancji (" teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej która stanowi ulica [...] poprzez drogę wewnętrzną tj. ul. [...] przebiegającą po terenie działek [...] ,[...] ,[...] stanowiących własność Gminy Miejskiej K. oraz działek [...] ,[...] ,[...] stanowiących własność podmiotów innych - użytkowanie terenu w oparciu o oświadczenie właścicieli)" i stwierdziło, że "z akt sprawy wynika, że wymienione działki noszące nazwę ulicy [...]j stanowią drogę wewnętrzną, której użytkowanie na cele budowlane zostało uzgodnione z właścicielami". Nie wskazało Kolegium żadnego dokumentu i żadnych okoliczności, które prezentowaną tezę mogłyby potwierdzać. "Z akt sprawy" zaś wcale nie wynika, że działki nr [...] ,[...] ,[...] stanowią część istniejącej drogi wewnętrznej. Droga w tym miejscu na żadnej z map nie została oznaczona, nie prezentuje jej materiał fotograficzny, a jej istnienie w terenie na działkach [...] ,[...] było od początku przez strony kwestionowane. Skarżąca Wspólnota ma więc rację wskazując na niedostatki uzasadnienia decyzji w tym zakresie i brak argumentów dla pozytywnego przesądzenia tej kwestii. W rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "dostęp do drogi publicznej" oznacza prawnie i faktycznie zagwarantowaną możliwość komunikacji pomiędzy terenem inwestycji a drogą publiczną. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostęp do drogi publicznej - to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Stosownie zaś do art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Na tle cytowanych regulacji nie można zanegować poglądu, że dostęp przez drogę wewnętrzną to dostęp przez drogę faktycznie istniejącą. Nie jest bowiem drogą wewnętrzną jakakolwiek nieruchomość, której aktualny właściciel wyraża jedynie zgodę na jej wykorzystanie. Nie ma zaś wątpliwości w sprawie, że wskazane powyżej nieruchomości nie są obciążone służebnością, a tylko taki tytuł -w przypadku braku drogi wewnętrznej - jest ustawą dopuszczalny. Podkreślić przy tym należy, że istota warunku określonego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 nie polega na wykazaniu przez wnioskodawcę, że to jemu przysługuje uprawnienie do korzystania z "dostępu" do drogi publicznej. Takim, błędnym rozumieniem przepisu, posługują się zwolennicy poglądu, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest wymagane wykazywanie prawa do "dostępu", skoro nie jest wymagane wykazywanie nawet prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rzecz jednak w tym, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy chodzi o wykazanie, że to nieruchomość przeznaczona pod inwestycję ma zagwarantowane prawnie i faktycznie połączenie z drogą publiczną. Przesłanka ta ma charakter obiektywny, abstrahujący od osoby inwestora czy właściciela nieruchomości. Odnosząc się do wywodów organu l instancji w tej kwestii stwierdzić należy, że opisane w punktach 2 i 3 art. 61 ust. 1 ustawy przesłanki mają charakter rozłączny; w pojęciu "uzbrojenie terenu" nie mieści się dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy uzbrojeniu terenu to drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które są wystarczające dla zamierzenia budowlanego. To, że planowany układ komunikacyjny będzie wystarczający dla danego zamierzenia nie musi być tożsame z istniejącym dostępem do srogi publicznej terenu inwestycji. Ostateczne i pewne ustalenie czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej w znaczeniu wyżej przedstawionym determinować będzie tok dalszego postępowania. W wypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii konieczne będzie ponowne rozważenie zarzutów podnoszonych przez strony i przyczyn, dla których wydano zaskarżoną decyzję. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że brak szczegółowego uzasadnienia sposobu wyznaczenia obszaru analizy nie musi samo w sobie stanowić istotnej wady, skoro przepisy nie określają innych, niż minimalna wielkość takiego obszaru, kryteriów. Zarzut wyznaczenia zbyt wielkiego obszaru analizy może być uzasadniony wtedy, kiedy zabieg taki zmierza rzeczywiście do sztucznego "poszukiwania" w znacznej odległości odpowiedniej do celów inwestora zabudowy. W kontekście faktu, że w rozpatrywanej sprawie w istocie nawiązano się do zabudowy najbliższej, sformułowanego przez SKO zarzutu nie można ocenić jako za należycie wykazany. Żaden przepis też nie wymaga, aby analiza obejmowała szczegółowy opis każdego obiektu budowlanego znajdującego się w obszarze analizy. Analiza winna zawierać charakterystykę funkcji i cech zabudowy, oraz zagospodarowania terenu, co nie jest tożsame ze szczegółowym opisem każdego znajdującego się w obszarze obiektu. Parametry istniejących obiektów mogą być jedynie potrzebne do wyliczenia parametrów dla nowej inwestycji - zgodnie przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Mając powyższe na względzie zaskarżoną decyzję, jako naruszającą w s sposób istotny przepis art. 138 § 2 kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , należało uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na .podstawie art. 200 w/w ustawy.