II SA/Kr 1088/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi W.M. i Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 18 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżących W.M. i Z.M. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta N. decyzją z [...] października 2008 r., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, 4 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A.Ł. , B.L. i H.L. z 26. 03. 2008 r. (uzupełnionego 24. 04. 2008 r. i 9. 05. 2008r.) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu położonego w N. ul. [...] na nieruchomości obejmującej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem 1 ustalił warunki zabudowy dla realizacji inwestycji: budynek biurowo-usługowy (reklama plastyczna, agencja nieruchomości). Załączniki do decyzji stanowiły: część graficzna decyzji sporządzona na mapie zasadniczej w skali 1: 1000 (zał. Nr 1) i wyniki analizy, o której mowa w § 3.1. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zał. Nr 2 i 3). W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z 27. 03. 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadają wymagane ustawą uprawnienia. Teren objęty wnioskiem jest zabudowany budynkiem mieszkalno -usługowym nr [...], który pozostaje bez zmian oraz obiektem biurowo-usługowym, wobec którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. prowadzi postępowanie legalizacyjne. W toku tego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 10 marca 2008r. wydał postanowienie, w którym nałożył na wnioskodawców obowiązek dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr 1 . Dalej organ wskazał, że teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do miejskiej drogi publicznej ul. [...] dz. nr ewid. 2 , jest uzbrojony w sieć: energetyczną, kanalizację sanitarną, gazową, wodociągową. Projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla w/w inwestycji. Teren objęty wnioskiem jest wyłączony z użytkowania rolniczego. Na terenie inwestycji nie były planowane inwestycje o charakterze ponadlokalnym w planie miejscowym uprzednio obowiązującym. Inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z l 9. 11. 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257 poz. 2573 ze zm.). Zgodnie z opracowaniem ekofizjograficznym dla miasta N. na terenie inwestycji, jak również w jego otoczeniu nie występują obszary górnicze, teren nie jest zagrożony zalewaniem wodami powodziowymi i osuwaniem się mas ziemnych. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta (Uchwała Rady Miasta w N. Nr [...] z 30. 12. 2002r.) teren nie jest przewidziany do obowiązkowego sporządzenia planu miejscowego, przewidywane przeznaczenie terenu: CC - tereny centrum usługowego o charakterze ogólnomiejskim; podstawowe przeznaczenie terenu pod usługi publiczne i komercyjne, lokalizacja mieszkań jako uzupełnienie, teren inwestycji jest położony w obszarze, gdzie przewidywana jest ochrona zespołu staromiejskiego jego planu, skali i charakteru obiektów, obiekt nie jest wpisany do rejestru WKZ, natomiast znajduje się w strefie ochrony zespołu staromiejskiego i ochrony archeologicznej. Decyzja została uzgodniona z PPIS (postanowienie z 28.07.2008r. w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego), Burmistrzem Miasta N. jako zarządcy dróg miejskich w zakresie warunków obsługi komunikacyjnej (pkt. [...]). Nadto organ l instancji wskazał, że wysokość stawki procentowej w wysokości 25 % do naliczania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określono w oparciu o Zarządzenie Burmistrza Miasta N. nr [...] z 30. 04. 2008r. Od decyzji odwołali się Z. i W.L. , M.K. , I. i J.O. , oraz Z i .W. M. . Z. i W.L. oraz M.K. podnieśli, że nie zgadzają się na legalizację budowli, która została wykonana wadliwie. J. i I.O. podnieśli, że obiekt stanowiący przedmiot decyzji nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt. 2 ustawy z 7. 07. 1994r. Prawo budowlane. Również przyłącz elektryczny, o którym stanowi decyzja, jest przyłączem tymczasowym nie należącym do wnioskodawców, zatem nie jest możliwe poprzez ten przyłącz dokonanie podłączenia energii elektrycznej. Z. i W.M. podnieśli, że zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane decyzja o warunkach zabudowy wydana została z naruszeniem prawa, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. winien wydać nakaz rozbiórki istniejącej budowli, a nie wydawać postanowienia o przedstawieniu warunków zabudowy. Decyzja narusza wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, w szczególności poprzez określenie stawki procentowej do naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy oraz fakt, że decyzja będzie stanowiła podstawę do wydania pozwolenia na budowę, bez zgody osób odwołujących. Zarzucili także, iż wniosek oraz pisma sporządzone przez A.S. jako pełnomocnika jednego z wnioskodawców zawierają nieprawdziwe dane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z [...] lutego 2009 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717 ze zm.) oraz w związku z § 3-§ 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 póz. 1588), a także w związku z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 7. 07. 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207 póz, 2016 z późn. zm.), zmienionym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 29.12.2007r. (Dz. U. Nr 127 póz. 1844) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy - w myśl art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że nie narusza żadnych praw wynikających ze stosunku współwłasności budynku i wszystkich związanych z nim urządzeń budowlanych na działce nr 1. Wnosząc o wydanie decyzji (w' związku z procesem legalizacji przedmiotowego obiektu) wnioskodawca przedstawił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z [...]. 03. 2008r. nakładające obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Zaskarżona decyzja będzie dla organu prowadzącego postępowanie legalizacyjne podstawą do podjęcia dalszych czynności określonych w przepisach Prawa budowlanego (art. 48, art. 49). Postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w sprawie legalizacji budynku na działce nr 1 jest postępowaniem samodzielnym i niezależnym od właściwości organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy. Wszelkie uwagi zastrzeżenia w kwestii legalizacji inwestycji należy kierować do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Kolegium podkreśliło, że organ wydający w określonej sytuacji faktycznej i prawnej decyzję o warunkach zabudowy, nie jest związany zakresem rzeczowym wniosku w jego części dotyczącej cech, parametrów, wskaźników i gabarytów nowej zabudowy, a zatem elementów wymienionych w § 1 pkt 1-5 rozporządzenia. Jest bowiem uprawniony do ustalenia tych elementów (warunków decyzji) na podstawie wniosków wynikających z analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz z przepisów szczególnych. Legalizacja samowolnie wniesionego (przed 1994r.) budynku będzie zatem możliwa wyłącznie w przypadku, gdy spełni on wymagania przepisów prawa. Ocena tego pozostaje poza właściwością Kolegium, stąd też organ odwoławczy nie może odnieść się do zarzutów wadliwości istniejącej na działce zabudowy oraz związanych z nią urządzeń budowlanych. Wyjaśnił także, że w postępowaniu związanym z ustaleniem warunków zabudowy nie jest brany pod uwagę stan prawny nieruchomości, w tym też stosunki własnościowe nie jest to bowiem potrzebne do oceny zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast inwestor nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością nie uzyska pozwolenia na budowę, chociażby sprostał wszystkim ustaleniom decyzji. Organ określił stawkę 25 % w oparciu o zarządzenie Burmistrza Miasta N. z [...].04.2008r. Nr [...] i strony nie wniosły w toku postępowania jakiekolwiek uwagi bądź zastrzeżenia w tym zakresie. W ocenie Kolegium postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego' w N. wnieśli W.M. i Z.M. . Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie "art. 61 § 1 w zbiegu z art.54 § 2 lit. c" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niespełnienie łącznie wymagań tam wskazanych, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów z obrazą dla art. 5 i art. 7 kpa, naruszenie praw osób trzecich poprzez wydanie decyzji z obrazą przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, naruszenie norm materialnych prawa administracyjnego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. W uzasadnieniu skarżący sprecyzowali, że w pkt. II określającym warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, organ wskazał na konieczność dokonania uzgodnienia zgodnie z ustawą z 10.04.97 prawo energetyczne. Takiego uzgodnienia wnioskodawcy nie dokonali. Ponieważ obiekt stanowi samowolę budowlaną to nie można przyjąć, iż samowolnie wykonane przyłącze energetyczne samoistnie stanie się zgodne z wymogami prawa energetycznego. Skarżący zakwestionowali zasadność prowadzenia w sprawie postępowania legalizacyjnego zmierzającego do zalegalizowania samowoli budowlanej. Mimo, że wnioskodawcy sami we wniosku wskazali, że "nie projektują się nowej budowy", to w decyzji ustalającej warunki zabudowy zatwierdzona została zmiana istniejącej geometrii dachu. Zwrócili również uwagę na fakt, że w postanowieniu z 10 marca 2008 r. organ sam zakreślił dla B. i H.L. oraz A.Ł. termin 10 października 2008 jako termin nieprzekraczalny na dostarczanie prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. Wypełnienie tego postanowienia w wyznaczonym terminie nie nastąpiło. Nadto w piśmie uzupełniającym skarżący z 15.11. 2010 r. zarzucili, że w sprawie brał A.W. "będący osobą fikcyjną". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi. Organ podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do kontroli administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu aktu administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 p.p.s.a. Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, przy czym należy wskazać, że nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne. Na wstępie należy wyjaśnić, że poddane kontroli sądu postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji toczy się w związku z postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Budowlanego w N. w trybie art. 48 ust.2 i ust. 3 ustawy z 7.07. 1994 r. -Prawo budowlane i wydanym w jego ramach postanowieniem PINB w N. z [...] marca 2008 r., którym nakazano przedłożenie przez A.Ł , B.L. i H.L. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 w N. w części zabudowanej budynkiem biurowo-usługowym. Trzeba podkreślić, że z faktu, iż ww. budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli, nie wynika, że podlega on bezwzględnej rozbiórce. Zasadą jest bowiem prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero gdy okaże się, ze nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 3 prawa budowlanego jednym z warunków legalizacji jest przedłożenie organowi ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym zarzuty wskazujące, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane już po wybudowaniu przedmiotowego obiektu na części działki nr 1 należy uznać za niezasadne. Na tym etapie postępowania niezasadne są także zarzuty dotyczące stanu technicznego legalizowanego obiektu budowlanego. Zgodnie natomiast z ogólną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w dyspozycji art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Powyższy obowiązek konkretyzuje przepis art. 61 § 4 kpa, zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany zawiadomić wszystkie strony o wszczęciu postępowania. Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mając na uwadze przedmiot postępowania w sprawie poddanej ocenie Sądu tj. ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu położonego w N. ul. [...] na nieruchomości obejmującej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr 1 trzeba wskazać, że w tym przypadku interes prawny rozumiany jako mający umocowanie w przepisach prawa będzie przysługiwał nie tylko wnioskodawcy, ale także wszystkim osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem, a także w stosunku do nieruchomości, na który rozciąga się wpływ wnioskowanej inwestycji. Powyższe należy łączyć się z treścią przepisu art. 6 ust. 2 pkt. *1 i 2 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm.) stanowiącym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich ( art. 6 ust. 1 pkt 1 in fine) oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 pkt 1). Tak określony interes prawny będzie więc z zasady obejmował właścicieli (współwłaścicieli) i użytkowników wieczystych nieruchomości objętej wnioskiem oraz nieruchomości znajdujących się obszarze oddziaływania wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Należy podkreślić, że w związku z powyższym każda zmiana po stronie uprawnionych do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ wnioskowanej inwestycji wpływać będzie również na krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w sprawie ustalania warunków zabudowy. Oczywiste jest zatem, że w razie następstwa prawnego będącego wynikiem śmierci strony w toczącym się postępowaniu organ administracji publicznej powinien zawiadomić o toczącym się postępowaniu spadkobierców zmarłej strony (art. 30 § 4 kpa), a w sytuacji gdy ich ustalenie jest niemożliwe organ powinien zawiesić postępowanie (art. 97 § 1 pkt. 1 kpa). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż organy obu instancji uchybiły ww. przepisom. Przede wszystkim należy wskazać, że wszczynając postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie organ l instancji ustalił, że status strony przysługuje m. in. M.W. i S.W. jako współwłaścicielom działki nr 3 , sąsiadującej z działką wnioskodawców. Do nich także ekspediowano decyzję organu l i II instancji, przy czym- jak wynika z załączonych do akt sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru - przesyłka organu l instancji skierowana do M.W. została odebrana w dniu 15. 10. 2008 r. przez "bratanka- A.W. ", natomiast przesyłkę skierowaną do S.W. w dniu 15.10. 2008 r. odebrał " syn – A.W. . Z kolei decyzje organu II instancji z 18 lutego 2009 r. ekspediowane w dniu 4. 03. 2009 r. do M.W. i S.W. - jak wynika z przedłożonych w aktach administracyjnych zwrotnych potwierdzeń odbioru - zostały zwrócone z adnotacją "adresat zmarł". Nadto jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. pismem z 29.05. 2009 r. przesłało decyzję drugoinstancyjną J.W. i P.W. na adres wskazany przez Burmistrza N. , który pismem z 19. 05. 2009 r. poinformował Kolegium, że zmarła M.W. była niezamężną, a jej również marły brat – S.W. miał dwóch synów: J.i P. , "którzy są potencjalnymi spadkobiercami zarówno po nieżyjącym S.W. jak i M.W. ". Przesyłki organu odwoławczego ww. adresaci odebrali osobiście w dniu 4 czerwca 2009 r. Należy także wskazać, że strona skarżąca wraz pismem uzupełniającym skargę z 15.11. 2010 r., w którym zarzuciła, że A.W. biorący jest postacią fikcyjną przedłożyła niepotwierdzoną kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w N. Wydział l Cywilny z 9 maja 2006 r. sygn. akt [...], w którym stwierdzono, że po zmarłej M.W. dziedziczą: brat S.W. oraz bratankowie: A.W. , S.W. i B.Z. . W świetle przedstawionego materiału dowodowego sprawy oczywiste jest zatem, że organy l i II instancji nie zawiadomiły spadkobierców M.W. o toczącym się postępowaniu. Nie wyjaśniły także kiedy zmarł S.W. i kto jest jego następcą prawnym, a zarazem stroną postępowania. Należy dodać, że jedynym wiarygodnym dokumentem potwierdzającym informację o śmierci strony powinien być odpis skrócony aktu zgonu sporządzony przez Urząd Stanu Cywilnego, a następnie organ powinien uzyskać w sądzie cywilnym, właściwym ze względu na miejsce ostatniego zamieszkania zmarłego, informacje o tym czy toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej stronie, względnie postępowanie o dział spadku. W związku z powyższym trzeba stwierdzić, że zarówno postępowanie przed organem l jak i II instancji toczyło się bez ustalenia następców prawnych po stronach, które zmarły, a tym samym postępowanie toczyło się w warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa ( strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), stanowiących przesłankę wznowieniową, a to z kolei, ze względu na dyspozycje z art. 145 § 1 ust. 1 lit b ustawy p.p.s.a, uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji ponieważ sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego analizując zaskarżona decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu l instancji należy wskazać na uchybienie polegające na braku uzgodnień dotyczących dostarczania energii i gazu zawartych z dostawcami tych mediów, co jest wymagane stosownie do przepisu art. 60 ust. 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i b ustawy p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a