II SA/Kr 1091/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Śródmieście Wschód w Krakowie na uchwałę nr XXII/251/16 Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 24 listopada 2016 r. w sprawie: zatwierdzania taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków skargę odrzuca. Prokurator Rejonowy Kraków - Śródmieście Wschód wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXII/251/16 Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 24 listopada 2016r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków, w części dotyczącej załącznika nr 3 "Opłaty dodatkowe za usługi świadczone przez ZGKiM Słomniki " w zakresie punktu 1b. Zarzucił jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z poz. zm.) i art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2006r. Nr 123 poz. 858 z późn. zm.), poprzez uznanie, ze przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia na mieszkańców w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Następnie naruszenie art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP poprzez nałożenie na mieszkańców obowiązku ponoszenia opłaty bez upoważnienia ustawowego. Na podstawie tych zarzutów i w oparciu o art. 147 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części tj. załącznika nr 3 "Opłaty dodatkowe za usługi świadczone przez ZGKiM Słomniki " w zakresie punktu 1b. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W powyższej uchwale ustanowiono między innymi opłaty dodatkowe za odbiór przyłącza wykonanego przez uprawniony podmiot gospodarczy : – wodociągowego 160 zł , - kanalizacyjnego 160 zł. Powołane przepisy nie mogą w ocenie skarżącego stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku uiszczenia stosownej opłaty. Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, Dalej zarzucono, że w polskim systemie prawa żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Na koniec wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał już w przedmiocie stwierdzenia nieważności analogicznej uchwały rady gminy, przywołując wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2010 r (sygn.. akt II Sa/Kr 851/10) W odpowiedzi na skargę Burmistrz Słomnik działający w imieniu Gminy Słomniki uznał skargę za bezzasadną i wniósł o jej oddalenie w całości. Zdaniem organu opłata ma podstawę ustawową, jaką jest Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, w szczególności jego § 5 ust 7. Opłata odpowiada kosztom prób ciśnieniowych niezbędnych do odbioru przyłącza. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga, wniesiona w niniejszej sprawie przez Prokuratora Rejonowego Kraków - Śródmieście Wschód, podlega odrzuceniu. Uchwała Nr XXII/251/16 Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 24 listopada 2016r. zatwierdziła taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków za okres od dnia 1 stycznia 2017 r do dnia 31 grudnia 2017 r. W § 3 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Województwa Małopolskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2017 r do dnia 31 grudnia 2017 r. Kwestionowana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 30 listopada 2016 r., poz. 6857. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego musi spełniać następujące warunki: 1) musi być wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP), 2) mieć charakter abstrakcyjny i generalny. Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie przez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz przez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "kiedy", "kto") – por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Kazimierz Bandarzewski i in., wyd. 3, rozdz. 4, str. 384-415. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1150/16, a także z 24 maja 2017 r., sygn. akt III OSK 256/07 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, który tut. Sąd podziela, że podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.z.z.w. uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Przede wszystkim uchwała ta nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem rada gminy nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa – stosownie do art. 2 pkt 12 u.z.z.w. będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania – nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 cytowanej ustawy (art. 20 ust. 1 u.z.z.w.). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 u.z.z.w. uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Organ gminy działa wyłącznie na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryf, który to wniosek przedsiębiorstwo składa w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie (art. 24 ust. 2 u.z.z.w.). Propozycje cenowe taryf przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo określając ich wartość na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu alokacji na poszczególne grupy odbiorców, różnicując wysokości cen i opłat dla poszczególnych grup odbiorców na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 20 u.z.z.w.). Obowiązkiem przedsiębiorstwa – a nie rady gminy, jak w odniesieniu do aktów prawa miejscowego – jest ogłoszenie zatwierdzonej taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryfy (art. 24 ust. 7 u.z.z.w.). Należy zauważyć, że zgodnie z art. 24 ust. 5 u.z.z.w. rada gminy może odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku nie podjęcia uchwały w wyznaczonym prawem terminie, o czym stanowi już art. 24 ust. 8 u.z.z.w., taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne wniosku o zatwierdzenie taryf, zaś w sytuacji stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stosownie do art. 24 ust. 5b u.z.z.w., wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu rozstrzygnięcia nadzorczego. Byt prawny taryf nie jest uzależniony od zaaprobowania ich przez radę gminy w drodze uchwały, a w konsekwencji uchwale dotyczącej zatwierdzenia taryf nie można przypisać cech aktu prawa miejscowego. Tym samym Sąd orzekający w niniejszej sprawie, mając świadomość rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w najnowszych postanowieniach z 17 kwietnia 2018 r. i 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GZ 92/18 i I GZ 100/18, w których NSA wskazał, że "w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto"). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatwierdzenie przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Sąd kasacyjny podziela tym samym wcześniejszy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany w postanowieniu z 18 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1150/16 oraz wcześniejszym wyroku z 24 maja 2007 r. o sygn. akt II OSK 256/07 (opubl. CBOSA) i nie zgadza się z poglądem przeciwnym wypowiedzianym przez ten Sąd w wyroku z 6 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II OSK 19/06 (opubl. CBOSA). Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935) dokonana została zmiana między innymi przepisu art. 53 p.p.s.a., regulującego kwestię terminu do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym terminu do wniesienia skargi przez prokuratora (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Zmiana weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej), jednakże na mocy art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw przepis art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 30 listopada 2016 r., poz. 6857) weszła w życie z dniem 15 grudnia 2016 r., z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2017 r. (§ 3 uchwały). Zatem kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi na tę uchwałę należy oceniać na podstawie przepisu art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Przepis art. 53 § 3 p.p.s.a. przed dniem 1 czerwca 2017 r. przewidywał, że prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, zgodnie z którym Prokurator, przy wnoszeniu skargi na uchwałę Nr XXII/251/16 Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 24 listopada 2016r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków, był ograniczony 6-miesięcznym terminem, liczonym od dnia wejścia w życie skarżonego aktu (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Termin ten nie ma bowiem zastosowania jedynie w przypadku wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego. (vide: postanowienie WSA w Poznaniu III SA/Po 954/17, postanowienie WSA w Rzeszowie I SA/Rz 775/17, postanowienie WSA w Krakowie III SA/Kr 1334/17). Termin do zaskarżenia kwestionowanej przez skarżącego uchwały (nie będącej aktem prawa miejscowego) upłynął dnia 15 czerwca 2017 r. Skarga z dnia 13 lipca 2018 r , nadana przesyłka poleconą w dniu 20 lipca 2018 r. jest więc spóźniona i jako złożona po terminie podlega odrzuceniu. Z tych względów orzeczono jak w sentencji postanowienia na zasadzie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 30 sierpnia 2002 r, Nr 153, poz. 1270 ze zm.)