II SA/Kr 1092/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., Nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości składającej się z działki nr [...], nr [...] i [...] poł. w obr. [...] jednostka ewidencyjna K., działając na podstawie art. 93, art. 96, art. 97, art. 98 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 15, poz. 741). W punkcie pierwszym pouczenia zawartego w powyższej decyzji wskazano, że działki nr [...] o pow. 0,0327ha i nr [...] o pow. 0,3314ha, Obr. [...] j. ewid. K. wydzielone pod budowę drogi z nieruchomości objętej na wniosek właściciela przechodzą na własność Gminy K. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., sygn. akt: [...], po przeprowadzeniu na wniosek Gminy K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr: [...] z dnia [...] listopada 1999 r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości objętej KW [...] składającej się z działki nr [...] o pow. 0,1285 ha, objętej KW [...] składającej się z działki nr [...] o pow. 0,1501 ha, objętej KW [...] składającej się z działki nr [...] o pow. 2.7167 ha, w części orzekającej o stanie własności działek nr [...] i [...] wydzielonych pod budowę drogi, działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji nr: [...] z dnia [...] listopada 1999 r., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K., w części orzekającej o tym, iż powstałe w wyniku podziału działki nr [...] i [...] stanowią grunt przeznaczony pod budowę drogi i przechodzą na własność Gminy K. z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzją nr: [...] z dnia [...] listopada 1999 r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości objętej KW [...] składającej się z działki nr [...] o pow. 0,1285 ha, objętej KW [...] składającej się z działki nr [...] - o pow. 0,1501 ha, objętej KW [...] składającej się z działki nr [...] - o pow. 2.7167 ha. W wyniku tego podziału zostały wydzielone m.in. działki nr: [...] i [...] przeznaczone pod budowę drogi. W dniu [...] sierpnia 2002 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wpłynął wniosek Z-cy Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta - działającego w imieniu Zarządu Miasta K. - o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji w części orzekającej o stanie własności działek nr: [...] i [...] wydzielonych pod budowę drogi. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wskazano na istniejące - w ocenie wnioskodawcy - nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji, które uzasadniają tezę o istnieniu wad opisanych przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak podano, decyzja w szczególności rażąco, narusza art. 98 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami w części, w jakiej stwierdza o przejściu z mocy prawa na własność Gminy K. działek nr [...] i [...], wydzielonych na cele prywatnej, wewnętrznej drogi dojazdowej. Zdaniem wnioskodawcy organ administracyjny przyjął szeroką interpretację powołanego w decyzji art. 98 cyt. wyżej ustawy, wbrew wykładni dokonanej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r. oraz przyjętego orzecznictwa NSA. Tym samym organ pierwszej instancji zmusił Gminę K. do przejęcia nieruchomości, która nie mając statusu drogi publicznej nie powinna stanowić własności gminy lecz własność prywatną. Dodatkowo Wnioskodawca - powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - podał, że niedopuszczalne jest orzekanie w decyzji zatwierdzającej podział o własności działek wydzielonych pod drogę. Mając na uwadze fakt, iż w świetle art. 28 k.p.a. gmina jest stroną postępowania administracyjnego w przypadku podziału nieruchomości będącej własnością osoby fizycznej lub prawnej, jeżeli w wyniku podziału wydzielone zostały działki pod budowę ulicy (drogi) - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zawiadomiło pismem z dnia [...] grudnia 2002 r. roku o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że zgodnie z regulacją przepisu art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji będącej przedmiotem kontroli "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, które przeszły na własność gminy przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a zarządem gminy. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości". Wykładnia przedstawionej powyżej regulacji obowiązującej na dzień orzekania decyzją z dnia [...] listopada 1999 roku prowadzi - w ocenie Kolegium -do wniosku, iż przejście na rzecz gminy z mocy prawa własności wydzielonej - w wyniku zatwierdzonego podziału - działki nie nastąpi wówczas, gdy wydzielana droga (np. wewnątrzosiedlowa) nie ma charakteru ogólnodostępnej drogi publicznej, gminnej. Przytoczona powyżej interpretacja - zmienionego już w chwili orzekania przez Kolegium przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wskazuje zatem, iż planowane w wyniku zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, przeznaczenie którejkolwiek z wydzielonych działek na "drogę" w szerokim, potocznym rozumieniu tego słowa, nie musi być w każdym wypadku równoznaczne z przejściem wydzielonej pod "drogę" działki na własność gminy. Przejście prawa własności nie nastąpi bowiem wówczas, gdy wydzielona - w wyniku zatwierdzonego podziału - droga nie ma charakteru ogólnodostępnej drogi publicznej (będąc np. drogą wewnątrzosiedlową). Dodano też, iż przejście nieruchomości na własność gminy następuje za odszkodowaniem na rzecz właściciela, zatem brak byłoby racjonalnego uzasadnienia do zmuszania gminy do wypłaty tego odszkodowania i nabywania mienia, które nie miałoby służyć celom publicznym. Kolegium stwierdziło ponadto, iż nie podziela argumentacji wnioskodawcy wskazującego, iż wada określona art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawia się w kontrolowanej decyzji poprzez rozstrzygnięcie przez organ administracji o przejściu własności wydzielonych działek na gminę w wyniku zatwierdzenia podziału. Zauważono, iż ta część decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, nie jest elementem jej wyrzeczenia (sentencji). Znajduje się ona w "Pouczeniu" i w swej istocie jest tylko przytoczeniem (powtórzeniem) regulacji art. 98 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji uznać należy, iż pkt 1 zawarty w "Pouczeniu" kontrolowanej decyzji (będący powtórzeniem regulacji ustawowych, celem zaznajomienia z ich treścią stron toczącego się postępowania) nie stanowił podstawy przejścia własności działek nr [...] i [...] na rzecz Gminy K., a miał charakter wyłącznie informacyjny. Wobec takiego stanowiska Kolegium, przedmiotem rozpoznania (w nawiązaniu do złożonego wniosku) uczyniono jedynie kwestię orzeczenia decyzją, iż działki nr [...] i [...] stanowią grunt przeznaczony pod budowę ulicy. Kolegium podniosło, że nie ulega wątpliwości, iż z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (tak: NSA ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w wyroku z dnia 9 marca 2000 roku, sygn. akt l SA/Ka 582/98). Dla stwierdzenia nieważności decyzji - będącej wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych - nie ma więc decydującego znaczenia oczywistość naruszenia określonego przepisu, lecz jego doniosłość, pozwalająca właśnie na zakwalifikowanie naruszenia jako rażącego. W ocenie Kolegium przyczyną błędów zaistniałych przy wydawaniu kontrolowanej decyzji było dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w następstwie tego nieuprawnione zastosowanie cyt. przepisu do ustalonego stanu faktycznego sprawy, co jest błędem oczywistym, jednakże tego rodzaju błędu nie można zakwalifikować do "rażącego" naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo wskazano, iż na możliwość stwierdzenia nieważności opisywanej decyzji nie pozostają bez wpływu również i skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja oraz ewentualne skutki mogące zaistnieć w wyniku stwierdzenia jej nieważności. Po zatwierdzeniu rzeczonego podziału nieruchomości (w wyniku którego powstały działki nr [...] i [...]) podmioty, które stały się właścicielami pozostałych wydzielonych działek uzyskały gwarancję dostępu do drogi publicznej, a odnośnie pozostałych wydzielonych działek nastąpiły daleko idące zmiany prawno-rzeczowe. Niemożliwy jest wobec tego w chwili obecnej powrót do stanu sprzed wydania kontrolowanej decyzji i tym samym niemożliwe jest stwierdzanie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału w części wskazanej przez wnioskodawcę, gdyż wówczas cały podział dokonany rzeczoną decyzją utraciłby sens. W szczególności, nastąpiłoby orzeczenie o podziale, gdzie wydzielone działki nie posiadałyby dostępu do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 27 marca 2003 r., sygn. akt: [...] po rozpatrzeniu wniosku Gminy K. o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności części decyzji wydanej w dniu [...] listopada 1999 r. z upoważnienia Prezydenta Miasta K., Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości składającej się z działki nr [...], nr [...] i [...] położonych w obr. [...] jednostka ewidencyjna K. załatwionej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po przeprowadzeniu na wniosek Gminy K. postępowania administracyjnego odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej dnia [...] listopada 1999 r. z upoważnienia Prezydenta Miasta K., którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości objętej KW [...] składającej się z działki Nr [...] położonej w obr. [...] j. ewid. K., objętej KW [...] składającej się z działki nr [...] położonej j.w. oraz nieruchomości objętej KW [...] składającej się z działki nr [...] położonej j. w. w części orzekającej o tym, iż "powstałe w wyniku podziału działki nr [...] i [...] stanowią grunt przeznaczony pod budowę drogi i przechodzą na własność Gminy K. z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna". Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina Miasta K. reprezentowana przez M. W., podnosząc, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia Kolegium wskazuje na niezrozumienie argumentacji wnioskodawcy. Wskazywany przez wnioskodawcę błąd decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. tkwi w tym, że w sposób nieuzasadniony zastosowano art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tego błędu nie da się potraktować jako oczywistej omyłki, do której zastosowanie miałby art. 113 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy Kolegium w sposób nieuzasadniony odwołało się do skutków prawnych, jakie wywołała kwestionowana decyzja, albowiem skutki te nie dotyczyły tej części decyzji, która była przedmiotem wniosku. Poza tym zwrócono uwagę, iż Kolegium, przyjmując, iż stwierdzenie nieważności decyzji pozbawiłoby cześć wydzielonych działek dostępu do drogi publicznej, pominęło istotną okoliczność, polegającą na tym, że za dostęp ten zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uważa się także wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności, co mogłoby teraz zostać dokonane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze K. stwierdziło, że zaskarżoną decyzję uznać należy za prawidłową. Wskazano, ze zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji w części, o której mowa we wniosku. Podniesiono, że rozstrzygające znaczenie w sprawie ma ocena zgodności decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. z art. 98 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 ), zwanej dalej "u.g.n.", w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 98 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne. O tym, że organ zakładał wystąpienie takiego skutku w wyniku wydania decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. świadczy jednoznacznie pkt 1 pouczenia. Jednak w ocenie Kolegium pouczenie to - nie będące w istocie częścią rozstrzygnięcia, ale informacją o skutkach prawnych wydanej decyzji - nie może podlegać stwierdzeniu nieważności. Skutek w postaci przejścia własności na rzecz gminy wywoływało z mocy prawa wydzielenie w decyzji administracyjnej "działki gruntu pod drogę". Wystąpienie tego skutku nie może w ogóle podlegać stwierdzeniu nieważności w trybie art. 156 k.p.a., bowiem następowało to z mocy prawa, a nie na mocy samej decyzji. Ocena, czy skutek w postaci przejścia własności działki rzeczywiście nastąpił, nie należy do Kolegium Odwoławczego, działającego jako organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oczywistym jest przy tym, że - nawet jeśli wskazanie art. 98 u.g.n. jako podstawy prawnej decyzji i odwołanie się do niego w treści decyzji - nie mogą być kwalifikowane jako błędy w rozumieniu art. 113 k.p.a. Stanowisko Kolegium zakłada jednak, że nawet gdyby przyjąć, że wskazanie tego przepisu w decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. było wadliwe, to nie może być to traktowane jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji. Można to kwestionować w postępowaniu przed sądem powszechnym w postępowaniu o ustalenie, kto jest właścicielem działek wydzielonych w zakwestionowanej decyzji pod drogi. Kolegium podniosło, że samo rozstrzygnięcie dotyczące wydzielenia działek pod drogę (drogi) decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. zawiera w swojej sentencji i ono może w niniejszym postępowaniu podlegać kontroli. Umieszczenie w decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. przy działkach nr [...] i nr [...] adnotacji "pod drogę" traktować należy jako "wydzielenie pod drogę w rozumieniu art. 98 u.g.n. Należy zaznaczyć, iż ustawodawca w art. 98 używał pojęcia drogi nie wyjaśniając bliżej co pod tym pojęciem się kryje. W związku z tym możliwe są dwa stanowiska. Po pierwsze, iż chodzi tu o drogę w szerokim rozumieniu czyli także drogę prywatną. Drugie stanowisko zakłada, iż pod pojęciem drogi kryje się tylko droga publiczna. Przyjęcie w decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. tej drugiej wykładni - choć może być dyskusyjne - nie nosi jednak znamion naruszenia prawa w stopniu rażącym, zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1989 r. (l SA 1034/88, niepubl.) "nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy istnieją możliwości różnej interpretacji przepisów prawa". Kolegium rozważało także problem, czy samo wydzielenie wspomnianych wyżej działek pod drogę nie zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 93 u.g.n, który reguluje materialnoprawne przesłanki wydzielania działek pod drogi w sytuacji zatwierdzania planu podziału nieruchomości. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, podział nieruchomości nie był dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie miały bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Ustawa nakazywała uważać za dostęp do drogi publicznej również ustanowienie dla wydzielonych działek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie było możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem. Jak wynika z projektu podziału nieruchomości projektowane do wydzielenia działki nie posiadałyby bez wydzielenia drogi dostępu do drogi publicznej, a wydzielenie takiej drogi (dróg) było możliwe. Tak więc nie można w zaskarżonej decyzji dopatrywać się naruszenia prawa, albowiem była ona zgodna z dyspozycją art. 93 ust. 3 u.g.n. Podniesiono, że wprawdzie organ pierwszej instancji powołuje się na możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, co sugeruje, że "pierwszeństwo" powinno mieć w takiej sytuacji wydzielenie drogi wewnętrznej, jednak Kolegium zwróciło uwagę, że możliwość taka powstała dopiero po nowelizacji art. 93 ust. 3 u.g.n. dokonanej ustawą z 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), która weszła w życie z dniem 15 lutego 2000 r. Z tego powodu regulacja ta jako nieobowiązująca w momencie wydania decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. nie mogła być w niniejszej sprawie uwzględniona. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 marca 2003 r., sygn. akt: [...] złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie Gmina Miasta K. wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K.. Jako podstawę uchylenia powyższych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wskazano błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741) oraz niewłaściwe rozpoznanie istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] listopada 1999 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję Nr [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości położonej w obr. [...] jedn. ew. K. objętej Kw [...] składającej się z działki nr [...] o pow. 0.1501 ha, będącej własnością L. i W. S., J. i B. T. oraz objętej Kw [...] składającej się z działki nr [...] o pow. 2.7167ha stanowiącej własność: A. Spółki z o.o. w K. i wielu osób fizycznych. W podstawie prawnej powołanej decyzji wskazany został między innymi art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który zgodnie z jego brzmieniem obowiązującym w dacie wydania omawianej decyzji stanowił, iż "działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne". W sentencji decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. stwierdzono, iż działka nr [...] dzieli się między innymi na działkę nr [...] o pow. 0,0327 ha, a działka nr [...] dzieli się między innymi na działkę nr [...] o pow. 0,3314ha przeznaczone pod drogę. Jednocześnie w pouczeniu wskazano, iż wydzielone pod drogę działki [...] i [...] z mocy prawa przechodzą na własność Gminy K., z dniem w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna. Z uwagi na fakt, iż omawiana decyzja naruszała powołany wyżej przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., jak również pozostawała w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, Miasto K. w dniu [...] września 2002 r. wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części orzekającej o stanie własności działek nr [...] i [...] wydzielonych pod drogę. Zgodnie z przedstawioną we wniosku interpretacją ww. przepisu oraz uprzednio regulujących omawianą problematykę przepisów art. 12 ust. 5, a następnie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wystąpienie z mocy prawa skutku przejścia na rzecz gminy własności działki wydzielonej pod drogę uzależnione było od wystąpienia dwu warunków, tj. okoliczności, że wydzielona pod drogę działka stanowiła drogę publiczną oraz faktu, że jej przebieg przewidywał obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżąca twierdzi, że decyzja z dnia [...] listopada 1999 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej w obr. [...] jedn. ew. K. objętej Kw [...] składającej się z działki nr [...] o pow. 0,1501 ha oraz objętej Kw [...] działki nr [...] o pow.2.7167ha, rażąco narusza prawo w części w jakiej stwierdza o przejściu działek nr [...] i [...] z mocy prawa na rzecz Gminy K.. Działka ta wydzielona została bowiem na cele prywatnej, wewnętrznej drogi dojazdowej. Droga ta nie ma charakteru drogi ogólnodostępnej ani publicznej, zaś jej przebieg nie jest przewidziany planem zagospodarowania przestrzennego. Organ administracyjny stwierdzający w decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. o przejściu z mocy prawa na rzecz Gminy działek wydzielonych, na cele prywatnej, wewnętrznej drogi dojazdowej, przyjął szeroką interpretację art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. wbrew wykładni dokonanej w przytoczonej we wniosku uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r. Nadto organ zmusił w ten sposób Gminę K. do przejęcia nieruchomości, która nie mając statusu drogi publicznej, nie powinna stanowić własności gminy lecz własność prywatną. Dodatkowo zwrócono uwagę, iż orzekanie w decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. o stanie własności działek wydzielonych pod drogę również stanowi naruszenie prawa, albowiem w tezie wyroku z dnia 30 grudnia 1987 r. SA/P 1435/87 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości (art. 12 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. Nr 22, poz. 99) organ administracji nie może orzekać o stanie własności działek wydzielonych w wyniku podziału także wówczas, gdy zachodzą okoliczności określone w art. 12 ust. 5 tej ustawy. Sąd w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że w zakresie kompetencji organu administracyjnego mieści się jedynie zatwierdzenie podziału i wskazanie tej działki (działek), która została wydzielona pod budowę ulicy, natomiast niedopuszczalne jest orzekanie w sprawie własności działek wydzielonych w wyniku podziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku Miasta K., wydało w dniu [...] stycznia 2003 r. decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1999 r., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K., w części orzekającej o tym, iż powstałe w wyniku podziału działki nr [...] i [...] stanowią grunt przeznaczony pod budowę drogi i przechodzą na własność Gminy K. z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...] lutego 2003 r. Miasto K. wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Argumentów przedstawionych w tym wniosku SKO nie wzięło pod uwagę, wydając decyzję w dniu 27 marca 2003 r. utrzymującą w mocy własną decyzję. W ocenie strony skarżącej zaskarżonej decyzji nie można uznać za prawidłową. Wskazano, że w uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyjaśniło, iż wskazana wada decyzji nie spełniała przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem kwestia przejścia na rzecz Miasta K. własności wydzielonych pod drogę działek nr [...] i [...] nie stanowiła części sentencji decyzji, zaś zawarta została tylko informacyjnie w "pouczeniu". Strona skarżąca twierdzi, że wadliwość decyzji o zatwierdzeniu projektów podziału nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] obr. [...] K. w istocie dotyczyła błędnego zastosowania przez organ administracji przepisu art. 98 ustawy z dnia 21 stycznia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Istniejący w chwili orzekania stan faktyczny sprawy nie mógł zostać zakwalifikowany jako spełniający dyspozycję art. 98, a więc w konsekwencji organ zatwierdzający projekty podziałów nieruchomości nie był uprawniony do powołania ww. przepisu w podstawie decyzji. Strona skarżąca wskazuje, że część decyzji administracyjnej zawierająca podstawy prawne jej wydania oraz pouczenie stanowią integralny składnik decyzji i w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Niewłaściwy jest zatem wniosek SKO w K., iż pouczenie, nie będące w istocie częścią rozstrzygnięcia, ale informacją o skutkach prawnych wydanej decyzji, nie może podlegać stwierdzeniu nieważności. Strona skarżąca nie podziela również poglądu, iż nawet gdyby przyjąć, iż art. 98 został wskazany wadliwiej to nie może to być traktowane jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji, a można to kwestionować tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wskazano, że pozostałe argumenty przedstawione w decyzji SKO w K. z dnia 27 marca 2003 r. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi Gminy Miasta Krakowa - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze charakter decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności innej decyzji administracyjnej, należy podkreślić, że sąd w niniejszej sprawie kontrolował legalność decyzji weryfikującej zgodność z prawem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości składającej się z działek nr [...], nr [...] i [...] położonych w obr. [...] jednostka ewidencyjna K.. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim przepisy kodeksu postępowania administracyjnego obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i w dacie wydawania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r., Nr [...] oraz obowiązujące w dacie wydawania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r., Nr [...] regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 marca 2003 r., sygn. akt: [...] utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...]. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2311/97, LEX nr 48738; z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1502/97, LEX nr 47792; z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 270/96, LEX nr 47289; z dnia 31 marca 1998 r., l SA 1838/97, LEX nr 44510; z dnia 29 stycznia 1998 r., IV SA 583/96, LEX nr 45666; oraz z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990 z. 2-3, póz. 25, OSP 1991 r. z. 4, póz. 95 z glosą T. Wosia, NP 1990 nr 4-6, s. 253 z glosą M. Armaty; a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998 z. 2, póz. 40, wyrok SN z dnia 23 stycznia 2003 r., III RN 3/02, OSNP 2004 z. 4, póz. 56). Możliwość taka występuje w szczególności wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych (przedmiotowo lub podmiotowo - por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90, ONSA 1991 r. z. 1, póz. 7). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części jest przy tym możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć - w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony -samodzielny byt prawny, a z drugiej, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążącej. Zawarta w pouczeniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r., Nr [...] informacja, że będące przedmiotem podziału działki nr [...] o pow. 0,0327ha i nr [...] o pow. 0,3314ha, Obr. [...] j. ewid. K. wydzielone pod budowę drogi z nieruchomości objętej na wniosek właściciela przechodzą na własność Gminy K. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Obowiązujący w chwili podjęcia decyzji z dnia [...] listopada 1999 r., Nr [...] art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidywał kompetencji administracyjnej do władczego orzekania w przedmiocie przeniesienia prawa własności i Prezydent Miasta K. nie wydał rozstrzygnięcia w tej kwestii. Jak zasadnie podnosi się w doktrynie prawa administracyjnego treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony (zob. C. Marzysz: Komentarz do art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005). Rozstrzygnięciem decyzji z dnia [...] listopada 1999 r., Nr [...] jest zatwierdzenie podziału przedmiotowych nieruchomości. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości rodzi określone skutki i o tych skutkach organ pouczył strony postępowania przytaczając w odniesienia do przedmiotu prowadzonego postępowania treść art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samo przytoczenie treści tego przepisu w odniesieniu do przedmiotu prowadzonego postępowania nie może być traktowane jako rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a z uzasadnienia decyzji wynika w sposób jednoznaczny, że kwestia przeniesienia prawa własności nie była przedmiotem analizy i orzekania organu administracji. Niezależnie od tego, że informacja powyższa została przez organ wyraźnie oznaczona jako pouczenie, stwierdzić należy, że czynienie organowi administracji zarzutu naruszenia prawa poprzez informowanie stron postępowania o skutkach prawnych podjętej decyzji byłoby równoznaczne z zarzutem realizowania przez ten organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasady informowania wynikającej z art. 9 k.p.a. Realizowanie przez organ jego ustawowych obowiązków nie może być traktowane jako działanie wadliwe. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego a także do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Poinformowanie stron postępowania, tj. właścicieli nieruchomości podlegających podziałowi, w pouczeniu od decyzji nieostatecznej o skutkach prawnych decyzji w sytuacji uzyskania przez nią waloru ostateczności realizuje wskazane wyżej wymogi art. 9 k.p.a. Jak zresztą słusznie stwierdza sam wnioskodawca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lutego 2003 r., okoliczność, że pkt 1 zawarty w pouczeniu kontrolowanej decyzji nie stanowił podstawy przejścia własności działek nr [...] i [...] na rzecz Gminy K., a miał charakter wyłącznie informacyjny, nie podlega dyskusji, albowiem treść pouczenia zawierała wyłącznie wyjaśnienie skutków prawnych zastosowania przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozważając kwestie wadliwości decyzji Prezydenta Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., Nr [...] należy mieć na uwadze, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego i może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy, określonymi w art. 156 §1 k.p.a. wadami wyjątkowo ciężkimi, uniemożliwiającymi sanowanie nieprawidłowej decyzji. W kontekście prezentowanego przez stronę skarżącego stanowiska, że wada decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r., Nr [...] tkwi w fakcie nieuprawnionego powołania przez organ administracji w podstawie decyzji przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy stwierdzić, że wadliwość w powoływaniu podstawy prawnej może przybierać różne postacie, tj. należy odróżnić wydanie decyzji bez podstawy prawnej od wydania decyzji bez zamieszczenia w niej podstawy prawnej, która faktycznie istnieje, a jedynie w wyniku uchybienia organu administracji nie została ona zamieszczona lub zamieszczona została w sposób wadliwy. Niewątpliwie nie byłby uprawniony wniosek, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r., Nr [...] została wydana bez podstawy prawnej. O wydaniu decyzji bez podstawy prawnej można bowiem mówić wtedy, gdy przepisy prawa nie upoważniają organu administracji do załatwienia sprawy w tej formie. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyr. NSA z dnia 10 czerwca 1983 r., l SA 217/83, ONSA 1983, nr 1, póz. 41). Podstawa prawna do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości istniała w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i została wskazana przez organ poprzez powołanie się na art. 93, art. 96, art. 97 i art. 99 cyt. ustawy. Podstawa prawna wydania decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r., Nr [...] obiektywnie istniała W ocenie strony skarżącej, organ administracji powołał w podstawie decyzji w sposób nieuprawniony przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie sądu powołanie przez organ administracji przepisów, które wprawdzie nie stanowią jej podstawy prawnej rozumianej jako wskazanie normy podlegającej konkretyzacji dla określonego stanu faktycznego, lecz dotyczących kontekstu danej sprawy administracyjnej i obejmujących daną instytucję prawną, w tym określających skutki podejmowanego aktu administracyjnego, nie jest działaniem wadliwym. Powołanie takich przepisów nie może być oceniane jako powołanie przepisów niewłaściwych. Jednak nawet fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie -jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 8 lutego 1983 r., l SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 5 - jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (zob. też: A. Matan: Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005). Podkreślić także należy, że skoro nawet "brak podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być rzeczywisty, aby uzasadniał stwierdzenie nieważności decyzji, a nie tylko polegający na braku przytoczenia w decyzji przepisu prawa jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia" (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. l SA 556/00, niepubl.), to tym bardziej nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, kiedy oprócz przepisu prawa stanowiącego prawidłową podstawę prawną decyzji, organ wskazuje w postawie prawnej dodatkowe przepisy, które dookreślają przedmiotową instytucję prawną, choć nie stanowią podstawy danej decyzji. Nawet gdyby jednak podzielić stanowisko strony skarżącej, że powołanie tego rodzaju przepisów - na gruncie niniejszej sprawy art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - nie jest poprawne, to z całą pewnością uchybienia takiego nie można by zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. O rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością pomiędzy normą prawną a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Treść decyzji pozostawać musi w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przekroczenie prawa musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny. Z powyższego wynika, że na drodze stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa nie można eliminować z obrotu decyzji, w których popełniono błędy w wykładni prawa. (por. wyrok NSA z 2001.08.21, sygn.ll SA 1726/00, niepubl. i wyrok NSA z 1999.09.10, sygn. III SA 586/98, niepubl.). W odniesieniu do stanowiska strony skarżącej należy podkreślić, że w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego ugruntowany jest uzasadniony pogląd, że brak zamieszczenia w decyzji podstawy prawnej jej wydania lub zamieszczenie wadliwej podstawy nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej w ten sposób decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1997 r., l SA/Kr 970/96, LEX nr 29336, zob. C. Martysz: Komentarz do art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005). W tym stanie rzeczy odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r., Nr [...] była uzasadniona, a w konsekwencji należało oddalić skargę Gminy Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 marca 2003 r., sygn. akt: [...] utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r., Nr [...], mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.