II SA/Kr 1092/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 30 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzew skargę oddala. wyroku z dnia 24 stycznia 2013r. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: I...] Burmistrz B. zezwolił Parafii Rzymskokatolickiej [...] w B. na usunięcie trzech drzew - jesionów wyniosłych o obwodach pnia na wysokości 1,30 m - 211 cm, 204 cm i 222 cm z terenu działki nr [...] w B. i ustalił, że usunięcie drzew nie podlega naliczeniu opłaty. Fundacja [...] w K. wnioskiem z dnia 28 marca 2011 r., zwróciła się do organu l instancji o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Burmistrz B. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...]., odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2011r. zezwalającej na usunięcie drzew. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., sygn. [...]. Następnie pismem z dnia 14 lutego 2012 r. Fundacji [...] z siedzibą w K. , zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części decyzji Burmistrza B. z dnia [...] marca 2011r. W uzasadnieniu podniosła, że w sprawie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności, polegająca na rażącym naruszeniu prawa - art. 83 ust. 1 w zw. z art. 88 ust 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 86 tejże ustawy. Podniesiono także, iż organ nie wykazał, aby zaistniała sytuacja uzasadniająca wycięcie z terenu cmentarza jesionu wyniosłego o obwodzie 204 cm, rosnącego przy ogrodzeniu działki [...], tym samym, zdaniem Fundacji organ l instancji naruszył art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nakładający na organy administracji obowiązek zachowania terenów zieleni w miastach i osiedlach. Podała, że drzewo do usunięcia wskazane zostało przez Parafię w dniu oględzin tj. 4 marca 2011r. bez przedstawienia przy tym żadnych argumentów uzasadniających konieczność usunięcia. Zdaniem Fundacji przeprowadzone oględziny nie wykazały konieczności usunięcia drzewa, gdyż w protokole oględzin wskazano, że w obrębie drzewa znajdują się zniszczone nagrobki, jednak nie udowodniono, że zniszczenia powstały na skutek oddziaływania drzewa. Z przeprowadzonych po wydaniu decyzji oględzin tj. w dniu 16 czerwca 2011r. wynika, że w pobliżu drzewa znajdował się jeden nagrobek z 1901r., zatem zniszczenie jego wynika z upływu czasu i braku konserwacji. Drzewo zostało zniszczone na skutek niewłaściwie prowadzonych zabiegów pielęgnacyjnych w lutym 2011 r., a wniosek o usuniecie drzewa podyktowany był zamiarem ukrycia faktu zniszczenia drzewa i poniesienia kary przez Parafię. Wskazano na art. 83 ust 1 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, obligujący do wymierzenia kary za zniszczenie drzewa, a także art. 86 ust 1 ustawy o ochronie przyrody, z uzasadnieniem iż nie zachodziła żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek uzasadniających zwolnienie z opłaty. W szczególności, jeżeli drzewo na skutek stwierdzonych uszkodzeń nie rokuje szans na przeżycie, to w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że uszkodzenia są wynikiem zdarzeń, za które właściciel nieruchomości nie ponosi odpowiedzialności. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r., sygn. akt: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. umorzyło wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] marca 2011r. W obszernym uzasadnieniu decyzji wskazano, że z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wynika, że podstawą do stwierdzenia nieważności jest wystąpienie rażącego naruszenia prawa jako wady o szczególnym ciężarze gatunkowym, co nie zaistniało w rozpoznawanej sprawie. Nadto orzekanie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny w dacie wydania pierwotnej decyzji, a zatem w oparciu o tam zgromadzony materiał dowodowy. Jego zaś ocena nie uzasadnia w ocenie Kolegium stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew. Nie było zatem podstaw do ponownego wszczęcia postępowania, a w konsekwencji do uchylenia decyzji z dnia 14 marca 2011r. organ uzasadnił również umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Z decyzją tą nie zgodziła się Fundacja [...] składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła, iż twierdzenia Kolegium oparte zostały na wadliwie zebranym materiale dowodowym, w szczególności na informacjach zawartych w protokole z dnia 4 marca 2011 r., które nie odzwierciedlają stanu faktycznego sprawy. W szczególności protokół z dnia 4 marca 2011 r. sporządzono tak, aby uzasadnić usunięcie drzewa, niezgodnie ze stanem faktycznym. W konsekwencji doprowadziło to do wadliwego zastosowania art. 83 ust. 1 ustawy i wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawczyni podniosła, że decyzja Burmistrza B. narusza również przepis § 2 ust 2 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych i chowania zmarłych. Decyzją z dnia [...] maja 2012r. znak:[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 art. 158 i art. 105 § 1 kpa oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ uznał, że nie miało miejsca wskazywane przez Fundację rażące naruszenie przepisów, mające wystąpić poprzez uwzględnienie wniosku Parafii w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 4 marca 2011r. o usuniecie jesionu wyniosłego o obwodzie 204 cm. Niezasadny był w ocenie organu zarzut, iż drzewo to było zniszczone w wyniku prac pielęgnacyjnych przeprowadzonych na cmentarzu na zlecenie Parafii. Kolegium podało, że z protokołu w/w oględzin wynika, iż drzewo to rosło bezpośrednio przy granicy cmentarza i murze ogrodzeniowym po stronie południowo-zachodniej. W obrębie pnia stwierdzono wówczas nagrobki zniszczone oddziaływaniem korzeni drzewa. Ustalono, że korzenie powodowały podnoszenie i pękanie płyt nagrobków. Z załączonych do protokołu zdjęć wynika, że jesion znajdujący się przy ogrodzeniu rósł bezpośrednio przy dwóch grobach, powodując unoszenie i pękanie nagrobków oraz murowanego ogrodzenia. Zatem usunięcie jesionu miało uzasadnienie w tym, iż poprzez rozrost systemu korzeniowego następowało niszczenie sąsiednich nagrobków. Natomiast z protokołu i załączonych do niego zdjęć w żadnym razie nie wynikała podnoszona przez Fundację okoliczność, że jesion sąsiadował tylko z jednym grobem, a zniszczenie nagrobka wynika wyłącznie z braku bądź źle prowadzonych prac konserwatorskich. Ponadto istniało zagrożenie dla mienia, w tym znajdującego się w sąsiedztwie budynku weterynarii oraz osób znajdujących się w jego pobliżu przy złych warunkach atmosferycznych. W toku oględzin przeprowadzonych po wydaniu decyzji, tj. w dniu 16 czerwca 2011 r., dokonano ustaleń, które potwierdziły zasadność usunięcia drzewa, co potwierdza dokumentacja fotograficzna. Nie stwierdzono, aby drzewo było zniszczone na skutek "nieprawidłowo przeprowadzonych zabiegów pielęgnacyjnych". Podstawą zaś usunięcia drzewa było zagrożenie ludzi i mienia oraz zniszczenia już powstałe na skutek oddziaływania drzewa. Również w pozostałej części decyzja Burmistrza B. odpowiada prawu, gdyż w zaskarżonej decyzji, zaistniały przesłanki do zwolnienia od pobrania opłaty. Drzewa stwarzały niebezpieczeństwo dla obiektów budowlanych znajdujących się na sąsiednich działkach. W tym stanie rzeczy została spełniona przesłanka określona w art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Decyzja Burmistrza B. nie narusza art. 86 ustawy o ochronie przyrody, gdyż w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew organ nie rozstrzyga o wymierzeniu kary administracyjnej. Postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, prowadzonym na podstawie odrębnego przepisu, tj. art. 88, podczas gdy postępowanie w sprawie zezwolenia na usuniecie drzew prowadzone jest na podstawie art. 83 ustawy. Tym samym organ w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew nie może nałożyć kary za zniszczenie drzew. Nadto w aktach sprawy brak jest dowodów na poparcie twierdzeń Fundacji, że zabiegi na jesionie o obwodzie pnia 204 cm przeprowadzone zostały w 2011 r. nieprawidłowo. Kolegium wyjaśniło również, że okoliczność, iż protokół z dnia 4 marca 2011r. sporządzony został przez organ w taki sposób, aby uzasadnić usunięcie drzewa, nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Wnioskodawczyni, w przypadku podejrzenia przestępstwa (sfałszowania dowodu) powinna zwrócić się do właściwych organów ścigania. Dopiero w sytuacji prawomocnego orzeczenia sądu, organ mógłby wznowić postępowanie na zasadzie z art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a. Wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. II FSK 904/2006 (publ. Lex Polonica nr 2151738), gdzie podano, że przesłanką wznowienia jest oparcie się organu administracyjnego w postępowaniu wyjaśniającym na fałszywych dowodach. Warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia tej przesłanki jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. W zakresie zarzutu naruszenia § 2 ust 2 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Oraz Zdrowia l Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych, Kolegium wyjaśniło, iż rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2007 r. przez ustawę z dnia 18 października 2006r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz. U. z 2006 Nr 220 poz. 1600). Zatem przepis przywołany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu 14 marca 2011 r. tj. w dniu wydania decyzji Burmistrza B. , już nie obowiązywał. Przepisy natomiast, które zastąpiły ww. rozporządzenie podobnej regulacji do zawartej w § 2 ust 2 uchylonego rozporządzenia, nie przewidują. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Fundacja [;...], zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 83 ust. 1, art. 86 i art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody polegające na przyjęciu, iż decyzja Burmistrza Miasta B. nie narusza prawa w sposób rażący. W uzasadnieniu zarzutów wskazano, że decyzja Burmistrza Miasta B. została wydana w oparciu o wadliwie zebrany materiał dowodowy, co powoduje rażące naruszenie art. 7 i art. 77 kpa oraz art. 107 kpa. W ocenie skarżącej w pobliżu drzewa znajdował się tylko jeden uszkodzony nagrobek, a uszkodzenie było wynikiem upływu czasu i braku konserwacji. Nadto mur jest zniszczony na całej długości, a nie tylko w pobliżu usuniętego drzewa. Również właściciele budynku weterynarii nie zgłaszali zarzutów względem szkód wyrządzonych przez drzewa. Drzewo zostało zaś zniszczone podczas prac pielęgnacyjnych w lutym 2011r. W piśmie uzupełniającym skargę podano również, że rażące naruszenie prawa może mieć miejsce nawet, gdy ustawodawca pozostawia organowi pewien luz decyzyjny, co zdaniem strony skarżącej miało miejsce w sprawie, ponieważ organ przekroczył granicę uznania administracyjnego, a decyzja nosi znamiona dowolności. Nadto w zakresie postępowania dowodowego uchybieniem organu było nie zwrócenie się o opinie biegłego, co jest niezgodne z celami ustawy o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego była prawidłowość decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] marca 2011r. Podstawowe zarzuty skargi, pomimo, że wskazywały naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody, dotyczyły de facto wytknięcia wad w postępowaniu, które zakończyło się wskazaną decyzją Burmistrza B. z dnia [...] marca 2011r. zezwalającą Parafii [...] w B. wna usunięcie określonych drzew z terenu cmentarza. Dotyczyło to w szczególności dowodu z oględzin, które w ocenie strony skarżącej nie wykazały konieczności usunięcia drzewa, gdyż nie powodowały uszkodzenia mienia. Do tego samego zmierzało wskazywanie na inne czynniki uszkodzenia i powoływanie się na okoliczności dotyczące samego mienia i badania, skąd mogło pochodzić uszkodzenie. Zatem strona skarżąca powołuje się na art. 156 kpa, lecz wskazuje wady postępowania dowodowego oraz kwestionuje ocenę dowodów, dokonaną przez Burmistrza B. w decyzji z dnia 14 marca 2011r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji, i znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja jest dotknięta w sposób niewątpliwy wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., a więc wyjątkowo ciężkimi, uniemożliwiającymi sanowanie nieprawidłowej decyzji. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego naruszenie zarzucono w niniejszej skardze, wada musi tkwić w samej decyzji, a nie dotykać postępowania, w wyniku którego została ona wydana. Jest to więc co do zasady wada o charakterze materialnoprawnym. Tylko w wyjątkowych okolicznościach rażącego uchybienia przepisom postępowania, które bezpośrednio rzutowałoby na ocenę prawa materialnego, mogłaby zachodzić konieczność skorzystania z instytucji stwierdzenia nieważności, np. brak postępowania dowodowego. Należy jednak mieć na uwadze, że co do kwestionowanej decyzji Burmistrza B, z dnia [...] marca 2011r., strona skarżąca, zwracała się do organu l instancji o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Burmistrz B. decyzją z dnia [...] listopada 2011r., znak: [...]., odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. ostateczną decyzją z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt: [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2011r. Wynika stąd, że decyzja Burmistrza B. z dnia 14 marca 2011r., badana była także pod kątem przesłanek wznowieniowych, zatem brak podstaw do zarzucania, przynajmniej w tym względzie, rażącego uchybienia przepisom postępowania. Z wyżej opisywanej nadzwyczajności trybu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, wynika, że jego wymogów nie można zrównywać z zasadami "pierwotnego" właściwego postępowania administracyjnego. Odmienne stanowisko do którego de facto zmierza strona skarżąca doprowadziłoby do wielokrotnego powtarzania badania dowodów. Stąd też w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenie podlega sama decyzja, a nie poprzedzające ją postępowanie. Słusznie zatem wskazał skarżony organ, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm (por. wyrok NSA z 10.07.2007 r., sygn. II OSK 1032/06, publ. LEX nr 368207). W związku z tym, aby skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji należy podnieść i wykazać wadę tkwiącą w samej decyzji. Ponadto wada taka musi w sposób oczywisty rażąco naruszać prawo. Oznacza to, iż naruszenie takie musi mieć charakter naruszenia istoty unormowania zawartego w określonym przepisie prawnym. W rozpoznawanej sprawie może to być kwestia zastosowania art. 83 i art. 86 ustawy o ochronie przyrody. Strona skarżąca nie wykazała jednak, że przy wydaniu decyzji Burmistrza B. z dnia [...] marca 2011r. doszło do naruszenia o takim charakterze. Burmistrz B. , w ocenie Sądu, kwestionowane rozstrzygnięcie oparł na wyczerpująco zebranym materiale dowodowym. Dokonując jego oceny nie naruszył granic swobody interpretacyjnej, stąd brak podstaw do zarzucania dowolności. Istotnym dowodem na którym oparto ocenę były oględziny z dnia 4 marca 2011r., kiedy stwierdzono iż drzewa zagrażały budynkom i nagrobkom. Kwestionowanie oceny dowodowej, czy też podnoszenie braku dowodu z opinii biegłego co do spraw ochrony przyrody, nie może oznaczać, że doszło do rażącego naruszenia art. 83 i art. 86 ustawy o ochronie przyrody. Strona skarżąca niezasadnie zatem żąda, aby organy administracyjne rozstrzygające wniosek o stwierdzenie nieważności, a także sąd administracyjny dokonujący kontroli tego postępowania, ponownie merytorycznie rozpoznał sprawę w zakresie podstaw wydania zezwolenia na wycięcie drzew. Natomiast uzasadnienie zarzutu dowolności rozstrzygnięcia Burmistrza B. sprowadza się do przedstawienia wywodów strony skarżącej co do celów ustawy o ochronie przyrody, w tym rozważenia mniej inwazyjnych działań niż wycinka, w związku z czym nie może zostać uwzględnione. Jak wyżej wskazano instytucja stwierdzenia nieważności ma eliminować ewidentne rażące naruszenia prawa. W tym zakresie nie mieszczą się podnoszone przez stronę skarżącą wątpliwości w zakresie wykładni celowościowej określonych przepisów. W przypadku gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 13.06.2007r., sygn. akt: l OSK 996/06, publ. LEX nr 354687). W związku z powyższym, w ocenie Sądu, niezasadne są zarzuty, iż decyzja Burmistrza B. została wydana z rażącym naruszeniem ustawy o ochronie przyrody. Mając powyższe na uwadze Sąd, orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.