II SA/Kr 1093/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. O. i R. O. na decyzję Wojewody z dnia 21 sierpnia 1995 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących A. O. i R. O. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia 24 kwietnia 1995 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 48 w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo Budowlane (Dz. U., Nr 89, poz. 4147) oraz art. 104 kpa nakazał A. O. i R. O. w terminie do dnia 30 lipca 1995 r. rozbiórkę "....będącego w budowie budynku mieszkalnego (stan: fundamenty, mury przyziemia w części północnej pod stropem, wraz z murami parteru w części północnej i południowej pod stropem) zrealizowanego samowolnie na działce nr 1 w P..." Organ l instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podał, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr 115/93 z dnia 1 kwietnia 1993 r. którą opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Krakowskiego Nr 6 poz. 30 z dnia 5 kwietnia 1993 r., działka nr 1 w P. znajduje się w terenie rolnym, przy czym jej część położona jest w granicach rezerwy drogowej pod obejście wsi P. Organ administracji publicznej l instancji nadto wskazał, że inwestorzy A. O. i R. O. otrzymali pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku, decyzją z dnia 2 maja 1991 r. znak: [...]. Decyzja ta została następnie uchylona na podstawie art. 154 kpa przez organ l instancji w dniu 11 maja 1991 r. w związku z ustaleniami do planu zagospodarowania przestrzennego. W toku prowadzonego postępowania po zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego decyzją z dnia 8 września 1993 r. odmówiono inwestorom wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 1 w P. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 8 listopada 1993r. Organ l instancji zaznaczył, że rozpoczęte samowolnie roboty budowlane (fundamenty) zostały wstrzymane decyzją z dnia 12 października 1993 r. Inwestorzy kontynuowali jednak roboty budowlane przy budynku mieszkalnym. Odwołanie od powyższej decyzji nakazującej rozbiórkę wnieśli A. O. i R. O. Skarżący podali, że decyzja ta jest dla nich bardzo krzywdząca. Wraz z dwójką dzieci nie mają innych możliwości mieszkaniowych. Wojewoda decyzją z dnia 21 sierpnia 1995 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 i art. 104 kpa oraz art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu rozbiórki i w tym zakresie ustalił nowy jej termin do 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji podał, że przedmiotowa budowa stanowi samowolę budowlaną albowiem inwestor wzniósł budynek bez pozwolenia. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie istnieje w obiegu prawnym ponieważ została uchylona ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 11 maja 1991 r. znak: [...]. Organ II instancji wskazał, że zresztą decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 2 maja 1991 r. niemal natychmiast została uchylona bo już w dniu 11 maja, i nigdy nie była ostateczna. Nie nadała, więc inwestorowi żadnych praw do rozpoczęcia budowy. Następnie ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 8 września 1993 r. znak: [...], odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę, a decyzją z dnia 12 października 1993r. wstrzymano w trybie natychmiastowym wykonywanie robót budowlanych. Organ II instancji wskazał, że z przeprowadzonych w sprawie oględzin robót budowlanych w dniu [...] października 1993 r. oraz w dniu [...] kwietnia 1995 r., wynika że wzniesiona została część obiektu budowlanego a budowa nie została zakończona. Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczna, stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust. 2. W przedmiotowej sprawie nie występują jednak okoliczności, o których mowa w art. 49 ustawy Prawo budowlane albowiem nie upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części ani nie występują okoliczności, o których mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy, gdyż budowa obiektu nie została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy tj. 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z art. 48 ustawy należy nakazać rozbiórkę każdego obiektu budowlanego lub jego części, realizowanego lub zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. Oznacza to, że organ administracji nie może uchylić się od obowiązku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Obowiązująca ustawa nie przewiduje procedur legalizujących samowolę budowlaną. Działania organów nadzoru budowlanego w stosunku do samowoli budowlanych pozbawione zostały bowiem całkowicie elementów ocennych, nie występuje w tym przypadku tzw. uznanie administracyjne. Zatem rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nie może być inne niż orzeczona decyzją organu l instancji przymusowa rozbiórka budynku wznoszonego samowolnie bo bez pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał również, że ustanowienie z góry terminu rozbiórki w decyzji l instancji było wadliwe z uwagi na przysługujące środki prawne od tej decyzji, dlatego orzeczono nowy, realny termin wykonania rozbiórki. Skargę od powyższej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wnieśli A. O. i R. O., domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji. Skarżący podali, że przed nabyciem działki nr 1 przestawili w Państwowym Biurze Notarialnym w O. opinię Urzędu Gminy o położeniu działki na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne - symbol planu [...]. Takie przeznaczenie działki było zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 13 grudnia 1985 r. nr XI/34/85, co zostało zresztą potwierdzone w piśmie Urzędu Gminy z dnia 7 marca 1991 r., które było skierowane do Zarządu [...] Parków Krajobrazowych. Skarżący wskazali, że organ l instancji wydał decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu 2 maja 1991 r. a następnie w dniu 11 maja 1991 r. na podstawie art. 154 kpa decyzję tę uchylił. Nastąpiło to po przeprowadzeniu wizji lokalnej na działce z udziałem przedstawiciela Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. Organ l instancji wskazał wówczas w uzasadnieniu, że według zamierzeń modernizacji drogi krajowej nr [...] lokalizacja budynku stała się niejednoznaczna. Zdaniem skarżących żadna koncepcja nie mogła zmienić ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących decyzja udzielająca im pozwolenia na budowę z dnia 2 maja 1991 r. jest ostateczna, co wynika dodatkowo z treści uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia 26 listopada 1991 r. Stąd też prowadzili roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i art. 48 ustawy Prawo budowlane nie może znaleźć w ich przypadku zastosowania. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 21 sierpnia 1995 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p. p. s. a. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 p. p. s. a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p. p. s. a. Sąd rozpoznając sprawę stwierdził, że organy administracji wydając zaskarżone decyzje naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu przesądzającym o niezgodności z prawem tych decyzji. W myśl art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 4147) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy. Przy tym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do tych obiektów stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe. Również przepisy dotychczasowe należy stosować w sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy tj. przed 1 stycznia 1995 r. i zakończonych przed tą datą decyzją ostateczną. Stanowi o tym przepis art. 103 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 z 1994 r., poz. 414). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika bowiem z ustaleń organów administracji, przed dniem 1 stycznia 1995 r. wydana już była i przed datą tą była ostateczna decyzja organu l instancji z dnia 12 października 1993 r. orzekająca o wstrzymaniu samowolnie prowadzonych robót przy wznoszeniu budynku skarżących. Okoliczność ta w świetle powołanego wyżej przepisu art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przesądza o tym, że dalsze postępowanie dotyczące samowolnie wznoszonego budynku na działce skarżących prowadzone powinno być na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i przy zastosowaniu regulacji przewidzianych tą ustawą (por. także: E. Mzyk - Orzecznictwo sądowo -administracyjne w sprawach budowlanych, RPEiS 1998/1/13, Teza nr 4). Regulacje te zaś - gdy chodzi o skutki samowolnie prowadzonych robót budowlanych - są inne (różne) w porównaniu do regulacji przyjętych w tym zakresie w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiącej podstawę prawną zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji należało zatem przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 103 ust. 1 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. Nr 89 z 1994 r., poz. 414) i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie powyższej wadliwości zaskarżonej decyzji prowadzi do konieczności jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Z tego względu orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 tej ustawy. Wobec uwzględnienia skargi należało nadto na podstawie art. 152 ostatnio wymienionej ustawy określić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.