II SA/Kr 1093/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana wyroku z dnia 16 listopada 2011r. Dnia 2 marca 2010r[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB w K. ) w K. wydał decyzję nr [...] , na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. -Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000r. Dz.U. Nr 98 poz. 1071, z późn. zm.) oraz art. 80 ust.2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (jednolity tekst Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Państwa R.K. i L.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 8 stycznia 2010r., nr [...] , którą, w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a., umorzono prowadzone z wniosku Państwa R.K. i L.K. postępowanie w sprawie ogrodzenia zlokalizowanego między działkami nr nr [...] w B. przy ul. [...] , którą uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB w B. ) z dnia 8 stycznia 2010r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że pismem z dnia [...] 2009r. zaadresowanym do PINB w B. , L.K. wniósł do organu I instancji o cyt. ".bezzwłoczne dokonanie oględzin realizowanego w dniu dzisiejszym ogrodzenia wykonywanego niezgodnie z art. 79, 278 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz niezgodnie z art. 30 par. 7 pkt 4 Prawa budowlanego". W/w wniosek został doprecyzowany w treści skierowanego do PINB w B. pisma Państwa R.K. i L.K. z dnia 26 czerwca 2009r. w treści którego wniesiono cyt. " ...Żądamy bezzwłocznej wizji - przeprowadzenia oględzin w terenie i podjęcia decyzji o rozbiórce zrealizowanego ogrodzenia". W odpowiedzi na powyższe organ I instancji przeprowadził w dniu [...] 2009r. oględziny na terenie obejmującym działki ewidencyjne nr nr [...] oraz [...] , w toku których ustalono m.in. iż cyt. "działka nr [...] w B. posiada ogrodzenie trwałe z płyt betonowych, prefabrykowanych osadzonych na słupach betonowych prefabrykowanych. Ogrodzenie jest wykonane w linii istniejącego cokołu betonowego od strony północnej wzdłuż drogi osiedlowej. Na długości 13,90 m ogrodzenie graniczy z w/w drogą a na pozostałym odcinku z działką będącą własnością L.K. Na odcinku graniczącym z drogą ogrodzenie wykonane jest na istniejącym wcześniej cokole betonowym, a na odcinku graniczącym z działką L.K. nie posiada cokołu. Wysokość ogrodzenia wraz z cokołem wynosi 2,01 m, a na odcinku graniczącym z działką Pana K. wynosi 2,09 m". W/w ustalenia udokumentowano w protokole oględzin, zawierającym szkic sytuacyjny i uzupełnionym wykonanym w dniu oględzin materiałem fotograficznym. Na podstawie informacji uzyskanej w Starostwie Powiatowym w B. PINB w B. ustalił, iż w dniu 20 maja 2009r. Pani K.B. dokonała zgłoszenia "roboty budowlane polegające na remoncie istniejącego - na działce nr [...] w B. - ogrodzenia od strony drogi miejskiej - działki nr [...] - ul. P. w B. ", przedkładając niezbędne uzgodnienie. Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie PINB w B. wydał w dniu 8 stycznia 2010r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję, nr [...] . Organ II instancji, dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że PINB w B. wydając zaskarżoną decyzję nie uczynił zadość przepisom k.p.a. MWINB w K. wskazał, iż organ I instancji umarzając przedmiotowe postępowanie nieprawidłowo wskazał jednocześnie 2 rodzaje przesłanek odnosząc je do poszczególnych części przedmiotowego ogrodzenia tj. - przesłankę o charakterze przedmiotowym wobec ogrodzenia w części między prywatnymi działkami nr: [...] i [...] , wskazując, iż z uwagi na parametry ogrodzenia kwestia jego budowy nie podlega reglamentacji administracyjnej w świetle przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (zobowiązującym inwestora przed rozpoczęciem budowy ogrodzenia do dokonania zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej, przy czym obowiązek zgłoszenia dotyczy wyłącznie: ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m), - oraz przesłankę o charakterze podmiotowym wobec ogrodzenia w części między prywatną działką inwestora o nr [...] a działką nr [...] pełniącą funkcję drogi dojazdowej stanowiącą własność Gminy B. wskazując na brak przymiotu stron wnioskodawców postępowania - Państwa R.K. i L.K. Dodano w tym miejscu, że sprawa legalności ogrodzenia między działkami nr nr [...] w B. była rozpatrywana przed organem I instancji w ramach jednego postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, w związku z brakiem przysługującego wnioskodawcom przymiotu stron w/w postępowania, PINB w B. winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania wyłącznie w oparciu o wskazane wyżej przesłanki podmiotowe. W ocenie MWINB w K. organ pierwszoinstancyjny nie był uprawniony w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a. do rozstrzygania w ramach tego samego postępowania kwestii merytorycznych dotyczących części ogrodzenia zlokalizowanego od granicy działki nr [...] uznając jednocześnie, iż postępowanie to zostało wszczęte nieprawidłowo tj. na wniosek osób którym nie przysługuje przymiot stron. Zdaniem organu odwoławczego Państwu K. na podstawie art. 5 Prawa budowlanego i podnoszonych przez nich zarzutów powinien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu w sprawie legalności takiego ogrodzenia. MWINB w K. wytknął organowi I instancji również inne nieprawidłowości, mianowicie że: - PINB w B. prowadząc postępowanie administracyjne nie dopełnił wynikającego z przepisu art. 61 k.p.a. obowiązku organu administracji publicznej ustalenia, z urzędu, kto w danej sprawie posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że odstępstwa od w/w zasady są dopuszczalne tylko wyjątkowo, gdyby "załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną" (art. 10 § 2 k.p.a.); organ II instancji wyjaśnił przy tym, iż na podstawie załączonej do akt organu I instancji kserokopii aktu zgonu J.B. , jak również z urzędu, w związku z odrębnym postępowaniem prowadzonym przed MWINB w K. , wiadomym było, iż jeden ze współwłaścicieli działki nr [...] w B. , na której zlokalizowane jest przedmiotowe ogrodzenie - Pan J.B. zmarł w dniu [...] kwietnia 2009r. Materiał dowodowy sprawy wskazuje, iż organ I instancji nie podjął działań w celu ustalenia spadkobierców zmarłego, którym jako współwłaścicielom w/w działki winien przysługiwać przymiot strony zakończonego zaskarżoną decyzją postępowania i którym w/w decyzja powinna być doręczona, - wykonany w protokole oględzin szkic sytuacyjny przedstawiający przedmiotowe ogrodzenie nie ukazuje całego jego przebiegu, w szczególności od strony działki nr [...] pełniącej funkcję drogi dojazdowej a jedynie tę jego część, która zlokalizowana jest między działkami nr [...] a [...] . Kończąc organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 4 oraz 6 Prawa budowlanego za niezasadny, stwierdził, że kwestia zgodności ogrodzenia zrealizowanego od strony działki nr [...] w B. z dokonanym przez inwestora zgłoszeniem, będzie badana przy ponownym prowadzeniu postępowania oraz że nie może włączyć do niniejszego postępowania następców prawnych zmarłego J.B. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010r. K.B. złożyła skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2010r., nr [...] w sprawie ogrodzenia zlokalizowanego między działkami nr nr [...] w B. przy ul. [...] , wnosząc o: - uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania i w zw. z art. 105 k.p.a. - umorzenie postępowania lub - stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na naruszenie art. 28 k.p.a., - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uchylenia w całości i przekazania do ponownego rozpatrzenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 8 stycznia 2010r., nr [...] umarzającej postępowanie z wniosku państwa R.K. i L.K. o rozbiórkę ogrodzenia zlokalizowanego między działkami nr nr [...] w B. przy ul. [...] z uwagi na fakt, iż w tej sprawie niedopuszczalna jest droga postępowania administracyjnego i z tego powodu postępowanie odwoławcze powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 k.p.a. Dalej wskazała, że "zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane art. 30 ust. 1 pkt 3 przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego są roboty budowlane polegające na wykonaniu ogrodzenia międzysąsiedzkiego tylko w przypadku gdy jego wysokość przekracza 2,20 m. Ustalenia organu, co do wysokości mojego ogrodzenia od strony działki nr [...] nie budzą wątpliwości. Tak więc organy nie mają możliwości ingerencji w sprawę budowy tego ogrodzenia. Podobnie sprawa wygląda odnośnie remontu ogrodzenia od strony działki miejskiej nr [...] , która nie jest drogą publiczną ani nawet drogą wewnętrzną". Za rażące naruszenie prawa odwołująca się uznała "przyznanie przez organ odwoławczy prawa strony państwu R.K. i L.K". W konkluzji skarżąca raz jeszcze podkreśliła, że "sprawa ta nie jest sprawą administracyjną a postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w ogóle nie powinno zostać wszczęte. Postępowanie to jest bezprzedmiotowe przede wszystkim z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądań państwa K". W odpowiedzi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ma na celu wyjaśnienie i rozważenie całokształtu okoliczności rozpatrywanej przez organy administracyjne sprawy. Dodał, że konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, wyklucza jednocześnie możliwość uzupełnienia tego postępowania w trybie art. 136 k.p.a.. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby, bowiem zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak natomiast wynika z okoliczności, które ujawniły się już w toku postępowania administracyjnego, J.B. zmarł w dniu [...] 2009r., a zatem jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, które w związku z tym powinno było toczyć się z udziałem następców prawnych zmarłego J.B. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych, organy prowadziły postępowanie bez udziału następców prawnych zmarłego. Wobec stanowiska skarżącej zaprezentowanego na rozprawie, wskazać należy, że oświadczenia spadkobierców zmarłego J.B. , że brak ich udziału w postępowaniu toczącym się przed PINB w B. , a później przed MWINB w K. , nie stanowi naruszenia ich praw, w szczególności do udziału w postępowaniu, nie ma znaczenia prawnego i nie konwaliduje wady przedmiotowego postępowania administracyjnego, z uwagi na brak podstawy prawnej, która by na to pozwalała. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, rzeczą organu będzie zatem ustalenie prawidłowego kręgu stron tego postępowania i ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie z ich udziałem, tj współwłaścicielami działki nr [...] i z następcami prawnymi zmarłego J.B. Uzupełniająco należy wskazać, że uchylając decyzje, sąd nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organ, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby organy i sąd w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem i czyniłaby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).