II SA/Kr 1093/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem Nr [...] z dnia 17 maja 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia 20 marca 2018 r., znak [...], którym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ I instancji odmówił "wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M. M. w przedmiocie legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku biurowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonego przy ul. [...] w R. gm. A. – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 1 lutego 2018 r. M. M. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. datowany na dzień 29 stycznia 2018 r. wniosek o "legalizację i wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku biurowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonego przy ul. [...] w R. gm. A.". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., postanowieniem nr [...] z dnia 20 marca 2018 r., znak [...], działając na podstawie na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M. M. w przedmiocie legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku biurowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonego przy ul. [...] w R. gm. A.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył i wyjaśnił art. 61a § 1 k.p.a., a następnie wskazał, że przedmiotowy wniosek M. M. dotyczy w istocie wydania aktu administracyjnego określonego art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) w odniesieniu do przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pod sygnaturą [...], a więc w odniesieniu do samowolnej budowy budynku biurowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości R.. Postępowanie to obecnie jest w toku i nie zostało dotychczas zakończone ostateczną decyzją. M. M. w prowadzonym przez PINB w W. pod sygnaturą [...] postępowaniu administracyjnym posiada przymiot strony, w związku z czym uprawniona jest również do występowania z żądaniem określonym we wniosku z daty 29 stycznia 2018 r. Niemniej wniosek ten – dotyczący "legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku biurowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonego przy ul. [...] w R. gm. A.", a więc w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia w postaci aktu administracyjnego na mocy art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – nie może zostać rozpatrzony z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Jedną z takich przyczyn jest uprzednie rozpatrzenie sprawy w stosownym trybie administracyjnym przez organ administracji publicznej. W odniesieniu do samowolnej budowy budynku biurowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości R. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. prowadzi już z urzędu pod sygn. [...] stosowne postępowanie administracyjne w trybie art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji organ nadzoru budowanego nie może podejmować odrębnego postępowania, które w świetle ustaleń faktycznych jest tożsame z innym postępowaniem w zakresie przedmiotu tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej oraz stanu faktycznego. Bowiem kolejna decyzja wydana w tej samej sprawie zostałaby wydana w warunkach tzw. powagi rzeczy osądzonej, co z kolei wiązałoby się z koniecznością stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wniosek M. M. dotyczy sprawy, w odniesieniu do której już toczy się postępowanie administracyjne i w jego toku zapadnie ostateczne rozstrzygnięcie. Na skutek zażalenia M. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 17 maja 2018 r., którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że okoliczności sprawy w zakresie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. jest w ustalonym stanie sprawy zasadne. W ocenie organu odwoławczego zasadnym jest przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego w postaci toczącego się w tej samej sprawie postępowania administracyjnego przed PINB w W., znak: [...] Organ odwoławczy dodał, że w związku z postępowaniem odwoławczym znak: [...] od decyzji PINB w W. z dnia 22 marca 2018 r. znak: [...], jaka zapadła w postępowaniu w sprawie samowolnej budowy budynku biurowego zlokalizowanego na działce [...] w miejscowości R., z urzędu zapoznał się z aktami sprawy. Powyższe akta potwierdzają, że z uwagi na fakt prowadzenia postępowania przez organ I instancji w dniu wpływu wniosku w tożsamej sprawie nie było możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie. Stanowiłoby to bowiem istotne naruszenie procedury administracyjnej tj. prowadzenie dwóch postępowań administracyjnych dotyczących tego samego obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ odwoławczy stwierdził, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Pismem z dnia 4 lipca 2018 r. M. M. złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 i 2 ustawy prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku; 2) przepisów prawa procesowego, a to: a) art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku biurowego; b) art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ II instancji zasad działania przez organy administracji publicznej w sposób utrwalający zasadę zaufania obywateli do organów państwa oraz naruszenia obowiązku ustalenia przez organ administracji stanu faktycznego sprawy; c) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalającym możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w sposób niepełny i uniemożliwiający prawidłową analizę wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które to naruszenia mogły mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem doprowadziły organ II instancji do błędnych ustaleń. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że podstawą wydanego w sprawie postanowienia było ustalenie przez organ II instancji, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. prowadzone jest z urzędu postępowanie o sygn. [...], które w ocenie organu II instancji jest postępowaniem tożsamym z żądaniem skarżącej, co do którego wydano zaskarżone postanowienie. Z takim stanowiskiem skarżąca się nie zgadza, albowiem wskazywane przez organ administracyjny postępowanie nie zostało zakończone, a zatem nie ma przeszkód do zainicjowania kolejnego postępowania, gdyż w odniesieniu do żądania skarżącej nie wydano prawomocnej decyzji, która uniemożliwiałaby przeprowadzenie postępowania na skutek żądania skarżącej. W ocenie skarżącej w sytuacji, gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę takiego obiektu (art. 48 ust. 1 Prawo budowlane). Jest to sankcja najdotkliwsza i najdalej idąca. Ustawodawca zatem dopuszcza możliwość przeprowadzenia postępowania mającego na celu legalizację wzniesionego obiektu. Ustęp 2 przywołanego przepisu stanowi, iż legalizacja jest możliwa, jeżeli budowla jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W ocenie strony skarżącej, na organie administracji ciążył obowiązek dokonania analizy czy obiekt wybudowany w ramach samowoli budowlanej nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie narusza przepisów o charakterze techniczno-budowlanym. Dopiero pozytywna weryfikacja tych okoliczności może prowadzić do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Z kolei negatywna weryfikacja musi skutkować wydaniem przez organ decyzji rozbiórkowej. W przedmiotowej sprawie organ administracyjny odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalizacji budynku biurowego, a zatem w ogóle nie podjął działań zmierzających do weryfikacji, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na legalizację samowoli budowlanej, a w konsekwencji nie dokonał ustalenia, czy rzeczywiście żądanie skarżącej pokrywa się z przedmiotem postępowania prowadzonego z urzędu pod sygn. [...] Doszło do uchybienia przepisom postępowania wskazanym na wstępie skargi, albowiem organ administracji nie podjął działań zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego nawet w zakresie wystarczającym do wydania zaskarżonego postanowienia. Dalej organ administracji nie dokonał dostatecznie wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, do czego jest zobowiązany zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a także postąpił wbrew nakazowi pogłębiania zasady zaufania obywateli do organów państwa. Trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga jego poprzedzenia prawidłowym i szczegółowym zbadaniem materiału dowodowego i wszelkich podnoszonych przez strony okoliczności, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Zdaniem skarżącej, w sprawie organ dopuścił się nie tylko uchybień w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego, ale także nie zastosował norm wynikających z ustawy prawo budowlane, które umożliwiałyby przeprowadzenie procedury legalizacji budynków stanowiących własność skarżącej. Akta sprawy prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (znak [...]) oraz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (znak [...]) są Sądowi znane z urzędu, jako że zostały przedłożone w związku ze skargą M. M. na decyzję Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki (sygn. akt II SA/Kr 1352/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postepowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego. W niniejszym przypadku organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne – wszczęte wcześniej z urzędu – w tej samej sprawie; innymi słowy – z uwagi na stan zawisłości sprawy. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie to odpowiada prawu i jest w pełni uzasadnione. W tym kontekście stwierdzić należy, że – po pierwsze – stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio jest, jak już wyżej zaznaczono, podstawą do zastosowania art. 61a k.p.a., a po drugie – zachodzi w sposób oczywisty tożsamość owej zawisłej sprawy (znak [...], [...]) ze sprawą wskazywaną w odnośnym wniosku skarżącej (ta sama podstawa prawna, te sam przedmiot praw i obowiązków, ta sama strona). Sposób zainicjowania postępowania wszczętego wcześniej (na wniosek, z urzędu) nie ma tu znaczenia. Zarzuty skargi są, w ocenie Sądu, niezasadne. Podejmując rozstrzygnięcie o charakterze li tylko proceduralnym, prawa materialnego organy nie stosowały, toteż nie mogło dojść do jego naruszenia. Artykuł 61a § 1 k.p.a. został zastosowany prawidłowo. Stan faktyczny – w zakresie niezbędnym do zweryfikowania dopuszczalności wszczęcia postępowania – nie budzi wątpliwości; nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 8 ani art. 77 k.p.a. Zdaniem Sądu, argumentacja zawarta w skardze opiera się na błędnych założeniach – dotyczy to w szczególności tezy, że "wskazywane przez organ administracyjny postępowanie nie zostało zakończone, a zatem nie ma przeszkód do zainicjowania kolejnego postępowania, gdyż w odniesieniu do żądania skarżącej nie wydano prawomocnej decyzji, która uniemożliwiałaby przeprowadzenie postępowania na skutek żądania skarżącej". Gdy toczy się postępowanie w sprawie administracyjnej, to – nawet jeżeli jeszcze nie zapadła w nim jakakolwiek decyzja – nie jest dopuszczalne wszczęcie kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.