II SA/Kr 1094/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Budownictwa Społecznego "[...]" Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ; I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Towarzystwa Budownictwa Społecznego "[...]’ Sp. z o.o. kwotę 800 zł ( osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2008 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta K. , działając na podstawie art. 59 ust 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.nr.80 poz.717 z późn.zm. - zwaną dalej ustawą o planowaniu z 2003 r.), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588 - zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym z dnia 26.08.2003 r.), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1589) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 15.06.2007 r., [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego[...] Sp. z o.o., z siedzibą w W. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną na działce nr 1 obręb [...] oraz budową dojścia i wjazdu z działki drogowej nr 2 , 3 obręb jw. przy ul. [...], ul. [...] w K. , przy czym integralna częścią decyzji uczynił załączniki, określające: Nr 1 - Warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej Nr 2-Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali l: 1000 z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w § 3 ust. 1 i § 9 Rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2003 r. W krótkim uzasadnieniu podniesiono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu z 2003 r. W toku postępowania uzyskano: 1. Opinię Dyrekcji Zespołu [...] Parków Krajobrazowych w K. z dnia [...].07.2007 r. znak: [...] - w odniesieniu do obszaru zlokalizowanego na terenie otuliny parku krajobrazowego, 2. Opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UM z dnia [...]07.2007 r. znak: [...] - w zakresie ochrony terenów zagrożonych powodzią, 3. Opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM z dnia 01.08.2007 r. znak [...] - w zakresie obsługi komunikacyjnej, 4. Opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM z dnia 25.07.2007 r. znak: [...] - w zakresie ochrony zieleni, wód, gospodarki wodnej, w zakresie geologii, w zakresie ochrony powietrza i ochrony przed hałasem, 5. Opinię Biura Planowania Przestrzennego UM z dnia 19.07.2007 r., znak: [...] w odniesieniu do terenów zlokalizowanych na obszarze objętym sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 6. Opinię Rady Dzielnicy [.,..]- uchwała z dnia 1 2.07.2007 r. Nr [...]. 7. Opinię [...] Zarządu Komunalnego z dnia 22.09.2008 r. znak : [...] w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Z załącznika nr. 1 wynika, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich tj. między innymi na działkach: 4, 5 , 6 7 , 8 obr. [...] w K. Linia zabudowy, wg załącznika nr 2 - określono nieprzekraczalną linią nowej zabudowy wyznaczonej od strony ul. C. w odległości 6m od granicy z działka drogową (ul. C. ) jako przedłużenie linii zabudowy z działki sąsiedniej [...] - zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2003 r., oraz Ustawą o drogach publicznych. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu objętego wnioskiem ustalono w wysokości: do 33 %. Wskaźnik ten wyznaczono zgodnie z § 5, ust 1 Rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2003 r., a udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu objętego inwestycją ustalono na poziomie nie mniejszym niż 25%. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono do 73 m, od strony ul. C. z zastosowaniem drobniejszych podziałów i uskoków. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono na podstawie średniej szerokości elewacji, zgodnie z § 6, ust. 1 Rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2003 r. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono dla dwóch stref. Dla strefy A: -Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do kalenicy wyznaczono do 18 m -Wysokość do okapu lub gzymsu pod okapem wyznaczono do 15 m -Dopuszczono dachy płaskie, wysokość górnej krawędzi attyki w przypadku jej występowania, wyznaczono do 15 m; Dla l strefy B: - Dopuszczono się zwiększenie wysokości obiektu we wschodniej części działki nr 1 do 21 m jednak nie wyżej niż budynek na działce nr 6 . -Wysokość do okapu lub gzymsu pod okapem wyznaczono do 18 m, zgodnie z § 7 ust 4 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2003 r. - Ponadto określono geometrię dachu, warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu, warunki ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, warunki ochrony powietrza, ochrony przed hałasem, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, i inne. Odwołania od tej decyzji złożyli Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w K. , Stowarzyszenie [...] w K. oraz T.R. . Podpis pod odwołaniem Spółdzielni Mieszkaniowej złożył Prezes S.P. . Podpis pod odwołaniem Stowarzyszenia [...]. w K. złożyli A.S. i. Już w tym miejscu należy podkreślić, że w aktach sprawy nie odnaleziono odwołania T.R. (zob. protokół rozprawy z dnia 7.10.2009 r.). Na skutek wszystkich powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].05.2009 r. (znak: [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono, że : a/ celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienia już istniejących układów urbanistycznych w warunkach zapewnienia ładu przestrzennego. b/ szerokość elewacji frontowej została wyznaczona przy uwzględnieniu różnorodności zabudowy, braku wykształconego jednorodnego charakteru tego parametru tych elewacji. Wzięto pod uwagę szerokości elewacji budynków wielorodzinnych, znajdujących się po zachodniej stronie ul.C. . Zgodnie z przepisem rozporządzenia regulującym tę kwestię ( § 6 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2003 r.) szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W badanej decyzji wyznaczono ją w wysokości do 73 m przyjmując maksymalną szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym, zamiast tak jak w przepisie §6.1 rozporządzenia, na który się powołano w decyzji średnią dla obszaru analizowanego. Z wyliczenia analizy średnia szerokość dla tych budynków jest zupełnie różna od tej podanej w decyzji. c/ z przedłożonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują m.in. budynki wielorodzinne, wolnostojące o różnych wysokościach. Przepis § 7 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2003 r., odnosi się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i stanowi, że wyznacza się ją dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie wskazano na dwa parametry wysokości : krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, która dla omawianych budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi od 14,18 m do 21, 1 m , oraz wysokość kalenicy na poziomie od 14,18m do 21,71 m . W decyzji pierwszoinstancyjnej ( pkt.d załącznika ) podzielono wyznaczenie tego parametru na dwie strefy A i B i w oparciu o § 7 ust.4 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2003 r., wyznaczono tę pierwszą wysokość dla strefy A na poziomie " do 18 m " zaś wysokość do okapu wyznaczono na poziomie do 15 m . Natomiast dla strefy B dopuszczono zwiększenie wysokości do 21 m nie więcej jednak niż jak budynek znajdujący się na działce nr 6 , zaś wysokość okapu lub gzymsu do 18 m . Ani z analizy ani z zapisu ustaleń decyzji dotyczących wysokości, a także z wniosku Inwestora nie wynika konkretna wysokość projektowanego budynku. Inwestor podał, że planuje budynek o 5 kondygnacjach . d/ zgodnie z art.55 w zw. z przepisem art.64 ust.1 ustawy o planowaniu z 2003 r., decyzja ustalająca warunki zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Tym samym ustalenia decyzji o warunkach zabudowy winny być na tyle konkretne by nie rodziły trudności w ocenie czy projekt budowlany jest zgodny z ustalonymi warunkami . Decyzja powinna być tak sformułowana by nie pozostawiać żadnych wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia , a także praw i obowiązków z niej wynikających. e/ brak w decyzji wymaganych konkretnych rozstrzygnięć, odnośnie parametrów nowej zabudowy, będących istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego, wraz z wynikającym z analizy uzasadnieniem przyjętych rozwiązań stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyło Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] Sp. z o. o.z siedzibą w W. i zarzucając naruszenie prawa, to jest art. 6, art. 9, art. 11 oraz art. 138 § 2 kpa, jak również § 6 i § 7 Rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2003 r.. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wniosło o: - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; - zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu wskazano, iż: - wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części - co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. - w przypadku odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. jak i pisma Stowarzyszenia [...] w K. zostały one złożone z naruszeniem przepisów dotyczących zasad reprezentacji obowiązujących te podmioty. Zarówno, bowiem w przypadku Spółdzielni jak i Stowarzyszenia obowiązującą jest zasada łącznej reprezentacji tych podmiotów (vide: odpis KRS nr odpowiednio [...] i [...]). Tym samym wszelkie działania (oświadczenia) podejmowane z naruszeniem obowiązujących te podmioty zasad reprezentacji nie mogą mieć żadnego znaczenia prawnego. - co do naruszenia prawa materialnego, nie można pominąć, iż: - zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2003 r., szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się również wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. § 6 ust. 2 Rozporządzenia). Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż organ ustalając szerokość elewacji frontowej może wyznaczyć ją na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% lub wyznaczyć inną szerokość jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji należy stwierdzić, iż Decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z § 6 Rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. - zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2003 r., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli natomiast, wysokość istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok (czyli po prostu budynki są różnej wysokości) wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występujcie na obszarze analizowanym (zob. § 7 ust. 3 Rozporządzenia). Rozporządzenie dopuszcza również ustalenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. § 7 ust. 4 Rozporządzenia). Prezydent Miasta K. w Decyzji o warunkach zabudowy określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w zależności od przyjętej strefy (A lub B) jako 15 do 21 m. Wysokość określona w Decyzji o warunkach zabudowy jest wysokością maksymalną. Oznacza, iż inwestor nie będzie mógł jej przekroczyć występując z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo podnosząc, że rzeczywiście na odwołaniu S.M. im. [...] w K. brak jest drugiego podpisu co czyni, iż odwołanie strony od decyzji może być traktowane jako pismo w sprawie, natomiast zarzutu co do odwołania dopuszczonego do postępowania Stowarzyszenia [...] w K. , jest nieuzasadniony bowiem które złożyło pismo protestujące przeciwko realizacji inwestycji przez skarżące Stowarzyszenie i które potraktowano jako odwołanie podpisali prezes i v-prezes Zarządu Stowarzyszenia prof. S.S., i dr A.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skargę należy uznać za uzasadnioną acz nie można podzielić jej wszystkich zarzutów. W pierwszym rzędzie Sąd obowiązany jest dokonać kontroli, czy zaskarżony akt wydany został w oparciu o przepisy procesowe. Postępowanie odwoławcze uruchamiane jest wyłącznie czynnością procesową - jaką jest odwołanie podjęte przez uprawniony podmiot jakim jest strona lub uczestnik postępowania działający na prawach strony ( np. organizacja społeczna - art. 31 § 3 kpa). Strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli ( art. 30 § 3 kpa). Prawo reprezentacji strony nie będącej osobą fizyczną określa - prawo materialne stanowiące o powstaniu tego podmiotu. W sprawie niniejszej -jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, postępowanie odwoławcze wywołane ma być odwołaniami trzech podmiotów: T.R. , Spółdzielni Mieszkaniowej im.[...] z siedzibą w K. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. . Po pierwsze, w aktach administracyjnych przekazanych przez Kolegium nie odnaleziono odwołania T.R. , po drugie w odwołaniach osób prawnych nie stwierdzono aby odwołania podpisane zostały przez wszystkie osoby uprawnione do łącznej reprezentacji, l tak odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej im.[...] z siedzibą w K. podpisane zostało przez prezesa S.P. , gdy tymczasem z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że oświadczenia woli za spółdzielnię składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i pełnomocnik ( odpis z KRS za nr. [...] dostępny na stronie internetowej Ministra Sprawiedliwości). Podobnie rzecz ma się z odwołaniem Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. , które podpisał A.S. gdy tymczasem z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że oświadczenia woli za stowarzyszenie składają Prezes wraz z jednym z wiceprezesów lub dwóch wiceprezesów łącznie ze skarbnikiem lub sekretarzem ( odpis z KRS za nr. [...] dostępny na stronie internetowej Ministra Sprawiedliwości). Jak z powyższego wynika odwołania osób prawnych z uwagi na wady formalnoprawne bez ich uzupełnienia nie mogły wszcząć postępowania odwoławczego. Brak w aktach odwołania T.R. uniemożliwia kontrolę skuteczności i prawidłowości tego odwołania. Tego rodzaju uchybienia muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Nie można podzielić zarzutu skargi w tym miejscu, w którym kwestionuje ona trafność stanowiska Kolegium, iż ustalenia decyzji o warunkach zabudowy winny być na tyle konkretne by nie rodziły trudności w ocenie czy projekt budowlany jest zgodny z ustalonymi warunkami. Decyzja powinna być tak sformułowana by nie pozostawiać żadnych wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia , a także praw i obowiązków z niej wynikających. Trafnie Kolegium podnosi, że wymogi określone w rozporządzeniu wykonawczym z dnia [...].08.2003 r., nie zostały określone w sposób pozwalający na ich akceptację pod względem legalności. Trzeba pamiętać, że rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy wiąże przyszłego projektanta i pozostawienie mu dowolności przez określenie niektórych parametrów tylko do wartości maksymalnej lub minimalnej może doprowadzić do zakłócenia ładu przestrzennego. Jeżeli jakiś parametr określono przez wskazanie jedynie jego wartości maksymalnej projektant może w sposób dowolny ustalić minimalną wartość, co może prowadzić do zakłócenia ładu przestrzennego. Wykładnia celowościowa przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o zagospodarowaniu z 2003 r., w związku z przepisami rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08. 2003 r., musi prowadzić do wniosku, że organ wartość parametrów musi wyznaczyć w sposób konkretny lub w określonych przypadkach określić parametry wysokości od - do. Rozporządzenie wykonawcze z dnia 26.08.2003 r. , określa zasady wyznaczania linii nowej zabudowy, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W każdym przypadku co do zasad wyznaczania wartości parametrów o których co dopiero wyżej powiedziano normodawca wprowadził wyjątki - ale wyjątki te - jak każde podlegają wykładni ścieśniającej i ich zastosowanie musi być szczegółowo uzasadnione. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, narusza prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz 152 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.