II SA/Kr 1094/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Infrastruktury w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 lipca 2010r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala Decyzją z dnia 30.10.2009 r. (znak: [...]) Starosta [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3, ust. 137 ust. 1, 138 ust. 1, art.139, art. 140 ust. 1-2, art. 142 oraz art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21.08.1997 r., o gospodarce nieruchomościami tj Dz.U.z 2004 nr.261poz .2603 z późn.zm.- zwaną dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) - po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. S. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17.07.2006 r. sygn. akt II SA/Kr 50/03 i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego orzekł - o zwrocie działki nr "1" o pow. 0,1751 ha, obr. [...] gm. W., powstałej z podziału działki nr "2", obr. [...] gm. W., objętej księgą wieczystą [...], w granicach wywłaszczonej parceli l.kat. 1491 o pow. 5532 m2, b. gm. kat. [...], na rzecz J. S. (c. W. i M.) - w całości, zobowiązując J. S. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 1641,28 zł (słownie złotych: jeden tysiąc sześćset czterdzieści jeden 28/100), odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1. decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 21.10.1969 r. (Nr [...]), wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczono nieruchomość składającą się z parceli Ikat 1491 o pow. 5532 m2, b. gm. kat. [...], obj. Kw nr [...], stanowiącą własność M. P. w całości, która zmarła, a na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w K. z dnia [...].09.1968r. Sygn. akt [...] spadek po niej nabyła J. J. w całości, która wskutek zawarcia związku małżeńskiego obecnie nosi nazwisko S. (akt małżeństwa [...]). 2. przedmiotowa nieruchomość była niezbędna Skarbowi Państwa na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia 5.08.1965 r. Nr [...] wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w K.. 3.W celu określenia przedmiotu zwrotu projektem podziału nieruchomości, sporządzonym przez geodetę uprawnionego M. C. (upr, Nr [...]), przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 07.09.2009 r. nr [...] między innymi działka nr "2" o pow. 19,9696 ha, obr. [...] gm. W., podzieliła się na działki: nr "3" o pow. 0,8330 ha, nr "4" o pow. 0,5179 ha, nr "5" o pow. 0,3538 ha, nr "6" o pow. 0,6517 ha, nr "1" o pow. 0,1751 ha, nr "7" o pow. 0,3284, nr "8" o pow. 0,0260 ha i nr "9" o pow. 17,0837 ha. Obecnie po zmianach w ewidencji gruntów wywłaszczona nieruchomości odpowiada dz.ewid. nr "1" o pow. 0,1751 ha, 4. z porównania mapy katastralnej z mapą ewidencji gruntów, wykonanego przez geodetę uprawnionego J. K. w dniu 28.05.2002 r. wynikało, że wnioskowana do zwrotu parcela Ikat. 1491, b. gm. kat. [...] odpowiadała częściom działek ewidencyjnych, nr "10" i nr "11", położonych w obrębie [...] gm. W.. Natomiast z porównania mapy katastralnej z obowiązującą mapą ewidencji gruntów, wykonanego przez geodetę uprawnionego M. C. w dniu 07.09.2009 r. wynika, że wnioskowana do zwrotu parcela Ikat. 1491, b. gm. kat. [...] obecnie odpowiada częściom działek ewidencyjnych: nr "2" i nr "12", położonych w obrębie [...] gm. W.. 5. z wydanego przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych, Ekspozytura w K., odpisu KR [...] wynika że objęta jest nią między innymi działka nr "2", a jej właścicielem jest Skarb Państwa - Ministerstwo Obrony Narodowej. Dla działki nr "13" położonej w [...] gm. W., prowadzona jest księga wieczysta KR [...], w której jako właściciel wpisana jest Spółka pod firmą "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W.. 6. Orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości pociąga za sobą obowiązek zwrotu uprzednio ustalonego odszkodowania jak również nieruchomości zamiennej, jeżeli taka została przyznana). Obowiązek ten unormowany został w cytowanym wyżej art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i oznacza, że nie wyrażenie zgody na zwrot odszkodowania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę, stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. Odwołanie Skarbu Państwa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. nie zostało uwzględnione i Wojewoda [...] decyzją z dnia 30.07.2010r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1) organ l instancji oparł się na poczynionych przez siebie ustaleniach zgodnie z którymi, w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów, przedmiotowa działka nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w związku z czym zachodzą w stosunku do niej przesłanki zbędności, określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadniające jej zwrot na rzecz wnioskodawczyni. Równocześnie wobec faktu, iż na przedmiotowym terenie nie poczyniono po dacie wywłaszczenia żadnych nakładów zmieniających wartość nieruchomości, organ l instancji nie zastosował art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i zobowiązał J. S. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 1641,28 zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, w stosunku do obecnie zwracanej powierzchni. 2) zaskarżona decyzja wydana została w ponownym prowadzonym postępowaniu w wyniku prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17.07.2006 r.(sygn. akt II SA/Kr 50/03) którym Sąd uchylił decyzje wydane w niniejszej sprawie, w przedmiocie odmowy zwrotu części działek nr "10" i nr "11", położonych w [...] gm. W., w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej Ikat. 1491, o pow. 5532, położonej w b. gm. kat. [...]. W ocenie Sądu cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jest oczywisty. Wynika on wprost z decyzji o wywłaszczeniu "na cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia 5.08.1965 r. wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.." Decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...] zawiera więc dookreślenie celu wywłaszczenia; "budowa magazynów". Jest oczywistym, że ten cel określony w decyzji o wywłaszczeniu polegający na budowie magazynów nigdy nie został zrealizowany. W okresie od wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość była faktycznie wykorzystywana jako "płac ćwiczeń - [...]" przez Wojsko. 3) przedmiotem niniejszego postępowania jest zatem tylko działka nr "1" o pow. 0,1751 ha, obr. [...] gm. W., powstała z podziału działki nr "2", obr. [...] gm. W., która zgodnie z księgą wieczystą nr KR [...] jest własnością Skarbu Państwa - Ministerstwa Obrony Narodowej. 4)art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ". Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w, decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli. -pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". W przedmiotowej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiła uprawniona do tego osoba, bowiem J. jest jedyną spadkobierczynią poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości M. P.. Po drugie zaś wywłaszczona parcela l kat. 1491 b. gm. kat. [...] może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż pozbawienie M. P. praw do niej nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dokonując natomiast oceny w kwestii zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia określony w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 21.10.1969 r. należy mieć na uwadze stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 17.07.2006r. sygn. akt II SA/Kr 50/03, iż na wywłaszczonej działce nr "14" nigdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy magazynów, pozostała ona niezabudowana. Zgodnie z art. 153 p.o.p.s.a "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". 5) mając jednak na uwadze zarzuty odwołującego organ odwoławczy podkreślono, iż zarówno art. 136 jak i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Cel wymieniony w decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu ma szczególnie istotne znaczenie wiążące dla oceny przesłanek zbędności. 6) argument odwołującego, iż obie decyzje o lokalizacji szczegółowej Nr [...] i Nr [...] zostały zmienione decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia 24. kwietnia 1969 r. z której wynikało, że cały teren objęty tą decyzją będzie użytkowany przez Wojsko Polskie w żaden sposób nie wskazuje na to, iż na skutek omawianego rozstrzygnięcia doszło do zmiany celu wywłaszczenia jakim w tym przypadku były magazyny. Sentencja tejże decyzji orzekała bowiem jedynie iż "przedmiotowe decyzje zostały wydane na rzecz i imię Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K.. Obecnie prawa te przejmuje Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunków o-Budowlany w K. ul. [...]". Z kolei uzasadnienie stanowiło jedynie, iż "całość terenu w granicach lokalizacyjnych nr [...] i [...] będzie użytkowana przez Wojsko Polskie". Powyższe sformułowania w żaden sposób nie świadczą o tym, iż cel wywłaszczenia określony w decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia 5 sierpnia 1965 r. jako magazyny uległ zasadniczej zmianie. Zdanie takie wyraził już zresztą również w sprawie nieruchomości wywłaszczonej w analogiczny sposób, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1243/08 potwierdził, iż " wprawdzie w chwili podejmowaniu decyzji o wywłaszczeniu z 21.10.1969 r. i z 9.10.1970 r. decyzja o lokalizacji szczegółowej z 5.08.1965 r. nr [...] obowiązywała w kształcie wynikającym z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Radu Narodowej w K. z 24.04.1969 r. nr [...], zmieniającej m.in. decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] poprzez ustalenie, że całość terenu położonego w granicach objętych decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i nr [...] będzie użytkowana przez Wojsko Polskie, zamiast przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich l w K., to niewątpliwie nie zmieniło to celu wywłaszczenia, jakim była lokalizacja na przedmiotowym terenie magazynów". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł Skarb Państwa -Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K., i zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., "co skutkowało błędną oceną celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 21.10.1969r. orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości składającej się z parceli Ikat. 1491 b. gm. kat. [...]" wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu wywiedziono, że : - decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 21.10.1969 r., orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z parceli lkat. 1491 b.gm. kat. [...] niezbędnej na cele budownictwa, określała ten cel w sposób nieprecyzyjny. W uzasadnieniu tej decyzji cel wywłaszczenia został dookreślony przez odwołanie się do decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 05.08.1965r. ustalającej lokalizację szczegółową magazynów na terenie położonym w [...], oznaczonym na załączonym do decyzji planie. Ponieważ załącznik graficzny do decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] nie został odnaleziony, konieczne jest w celu prawidłowego zinterpretowania celu wywłaszczenia odwołanie się do dokumentacji wywłaszczeniowej oraz dotyczącej lokalizacji inwestycji objętych decyzją wyżej wymienioną oraz decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] wydaną przez ten sam organ w dniu 21.04.1965r. Decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia 21.04.1965r. ustalała lokalizację terenów wojskowych na terenie położonym w [...], oznaczonym na załączonym planie. Z ustaleń organu l instancji wynika, że analiza mapy katastralnej (kserokopia znajduje się w aktach sprawy), na której zaznaczone są granice lokalizacji szczegółowej Nr [...] obejmujące obszar wojskowy na terenie tzw. "[...]" pozwala w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, że wywłaszczona parcela Ikat. 1491 b. gm. kat. [...] znajdowała się w granicach obszaru objętego powyższą lokalizacja, ponieważ jest położona na [...], - z materiałów zawierających dane dotyczące lokalizacji inwestycji i jej realizacji wynika, że na terenie tzw. "[...]" zamierzano zrealizować plac ćwiczeń wojskowych, zespół dwóch strzelnic szkolnych i obiekty kubaturowe stanowiące zaplecze strzelnic. Z powyższego wynika, że na terenie [...] nie zamierzano realizować budowy magazynów. Na cele magazynowe przewidziano odrębną lokalizację w miejscowości [...] obejmującą teren o pow. około 30 ha. Dla wskazanego terenu na cele magazynowe została wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. decyzja Nr [...] z dnia 05.08.1965r. Analiza mapy katastralnej prowadzi do wniosku, że wywłaszczona parcela l.kat. 1491 b. gm. kat. [...] nie znajdowała się w granicach lokalizacji szczegółowej Nr [...], -z powyższego w sposób oczywisty wynika, że zachodzi sprzeczność w decyzji wywłaszczeniowej pomiędzy jej sentencją a uzasadnieniem, bowiem orzeczono o wywłaszczeniu parceli, która znajdowała się w obszarze w ogóle nie przeznaczonym na realizację magazynów, gdy tymczasem w uzasadnieniu odwołano się do decyzji Nr [...] ustalającej lokalizację szczegółową magazynów, które miały być zrealizowane na innym terenie, -w tej sytuacji decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...] (której załącznik graficzny obejmuje wywłaszczoną parcelę) ustalająca lokalizację szczegółową terenów wojskowych w [...] ma zasadnicze znaczenia dla ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, -dokonana przez organ II instancji gramatyczna wykładnia decyzji wywłaszczeniowej z pominięciem pozostałego materiału dowodowego prowadzi do błędnej oceny celu wywłaszczenia parceli Ikat. 1491. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że prawidłowej wykładni decyzji wywłaszczeniowej odnośnie celu wywłaszczenia stoi na przeszkodzie okoliczność, że powyższa decyzja jest ostateczna. Zgodnie z art. 16 k.p.a. zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. W powyższym przypadku nie chodzi o zmianę decyzji, lecz o prawidłową ocenę celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, który w sentencji decyzji został określony ogólnie i nieprecyzyjnie, W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego - jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 póz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lit. "c"). Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] który działając na podstawie art. 136 ust. 3, ust. 137 ust. 1, 138 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-2, art. 142 oraz art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami) - orzekł - o zwrocie nieruchomości szczegółowo opisanej decyzją a także o zwrocie uprzednio ustalonego odszkodowania. W ocenie orzekających organów przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Z powyższym poglądem usiłuje polemizować skarżący Rejonowy Zarząd Infrastruktury. Sąd w całości podziela argumentacje orzekających organów i zwraca przede wszystkim uwagę na treść zapadłego w dniu 17.07.2006 r., wyroku Sądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn.akt II Sa/Kr 50/03) w tej samej sprawie. Zgodnie z art. 153 p.o.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Otóż w uzasadnieniu co dopiero cytowanego wyroku Sąd orzekł, że : "Na wywłaszczonej działce nigdy nie został realizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy magazynów, pozostała ona niezabudowana". Pogląd ten wiązał orzekające organy a podjęte w skardze próby pominięcia go nie mogą doprowadzić do uwzględnienia skargi. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie - co nie nastąpiło. Tym samym zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu l instancji nie można zarzucić naruszenia prawa W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 p.o.p.s.a należało orzec jak w sentencji.