II SA/Kr 1094/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E.L. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 30 czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu potoku S. skargę oddala. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia 30 czerwca 2015 r. znak [...] na podstawie: - art. 138 § 2 oraz art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); - art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469); po rozpatrzeniu odwołania E. C., J. M., R. M. oraz T. S. - Pełnomocnika Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej od decyzji Starosty [...] z dnia 16 stycznia 2015 roku, znak: [...], ustalającej linię brzegu potoku S., płynącego korytem uregulowanym zakrytym w obrębie [...], oznaczonego dotychczas jako działka ewid. nr [...], na odcinku przylegającym do ulicy G. oraz działek ewid. [...] i [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ Pierwszej Instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: E. L. w dnia 25 listopada 2013 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie linii brzegowej potoku [...] w obrębie [...], na odcinku przedstawionym na załączonej kopii mapy uzupełniającej z projektem podziału, sporządzonej przez geodetę J. M., wyjaśniając w uzasadnieniu, że konieczność ustalenia linii brzegowej związana jest z toczącym się przed Sądem Rejonowym w Nowym Targu postępowaniem do sygn. [...] o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że potok [...] jest potokiem górskim ujętym w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.u. 2003 nr 16, poz. 149). W załączniku tym wymienione zostały wody istotne dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, w stosunku do których uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. Z kolei analiza przedłożonego projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych pozwoliła na stwierdzenie, że zostały spełnione wymagania art. 15 ust. 3 prawa wodnego. Przyjęty zaś sposób ustalenia linii brzegu zewnętrzną krawędzią budowli regulacyjnej wynikał z faktu, że przedmiotowy odcinek potoku [...] zabudowany jest kanałem zakrytym. Zgodnie z projektem właścicielem działek nr [...] i nr [...] jest Skarb Państwa w trwałym zarządzie RZGW w K., natomiast właścicielem działki nr [...] jest R. M., przy czym wyżej wymienione działki nie mają założonych ksiąg wieczystych. Decyzją z dnia 16 stycznia 2015 r. Starost [...] ustalił linię brzegu potoku [...], płynącego korytem uregulowanym zakrytym w obrębie [...], oznaczonego dotychczas jako działka ewid. nr [...], na odcinku przylegającym do ulicy G. oraz działek ewid. [...] i [...], gdzie została oznaczona w operacie pomiarowym linią koloru czerwonego i biegnie zewnętrznymi krawędziami budowli regulacyjnej wg. punktów wynikających z operatu. Tak ustalona linia brzegu dzieli działkę nr [...] na działki nr: [...], [...], działkę nr [...] na działki nr: [...] i [...], przy czym działki nr [...] i [...] stanowią grunt zajęty pod potok [...]. Od powyższej decyzji odwołali się E. C., J. M., R. M. oraz T. S. - Pełnomocnik Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. E. C., J. M., R. M. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów ustawy Prawo wodne oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. T. S. - Pełnomocnik Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, zarzucił, iż na przedmiotowym odcinku Marszałek Województwa [...] prowadzi postępowanie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie zabudowy potoku [...] i z tej przyczyny postępowanie o ustalenie linii brzegu powinno być przeprowadzone łącznie z postępowaniem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, co może być przyczyną naruszenia przepisu art. 15 ust. 9 ustawy prawo wodne oraz ust. 10a, tego samego artykułu, z uwagi na naruszenie właściwości organu orzekającego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w następstwie rozpoznania złożonych odwołań uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że organ I instancji nie wyjaśnił wpływu toczącego się postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na regulację potoku [...] obejmującego także odcinek będących przedmiotem ustalenia linii brzegu w niniejszym postępowaniu. Kwestia ta znajduje w ocenie organu odzwierciedlenie jedynie w adnotacji urzędowej z dnia 12 stycznia 2015 r., tymczasem organ I Instancji winien ustalić w organie prowadzącym postępowanie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, jaki jest dokładny przedmiot postępowania oraz ocenić czy zachodzi podstawa do zastosowania art. 15 ust. 9 i 10 a w/w ustawy. W związku z powyższym, zarzuty odwołania Prezesa KZGW organ uznał za uzasadnione. W kwestii stanu prawnego nieruchomości zauważył nadto, iż w przedstawionych materiałach zawarto porównawczy wykaz zmian dla wydzielonych działek nr [...], [...] oraz części działki nr [...]. Nieruchomościom tym przyporządkowano poprzednio obowiązujące nr działek, wraz z odniesieniami do księgi wieczystej oraz LWH. Nie przedstawiono natomiast w ocenie organu odwoławczego wykazu zmian co do pozostałych działek powstałych na skutek podziału, np. działki nr [...]. Nie wyjaśniono również sprawy postępowania spadkowego po zmarłych Z. i R. M.. Rozstrzygając natomiast wątpliwości na korzyść E. C., J. M. oraz R. M., organ odwoławczy uznał, iż przysługuje im udział w nieruchomości przysługującej w/w zmarłym. Niemniej jednak, kwestia ta wymagałaby wyczerpującego wyjaśnienia i w tym względzie powołał art. 9 ust. 1 pkt 1 c ustawy Prawo wodne. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż organ I Instancji nie zebrał w sposób należyty materiału dowodowego, tym samym nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i powyższe determinuje przyjęcie, iż wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § l kpa. Nadto rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które może mieć wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków, co w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazuje na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca – E. L. zarzucając jej naruszenie: - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkującą przyjęciem konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego o okoliczności nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, Skarżąca podniosła. Iż w niniejszej sprawie ustalenie linii brzegu potoku [...] jest o tyle specyficzne, że potok ten jest uregulowany i płynie obudowany szczelnie zamkniętym kanałem. W związku z tym, skoro kanał ten obudowany jest tworzywem nieprzepuszczalnym to wiadomym jest, że szlak wody płynącej określają stricte zewnętrzne krawędzie tak uregulowanego koryta, a krawędzie te zostały szczegółowo określone w opinii inż. J. M.. W niniejszej sprawie potok [...] w przedmiotowym zakresie nie może być kwalifikowany jako ciek naturalny skoro został ujęty w hermetycznie zabudowaną rurę to wiadomym jest, z uwagi na fizyczne właściwości wody, która przyjmuje zawsze kształt naczynia, w którym się znajduje, iż wewnętrzna krawędź rury stanowi jednocześnie zewnętrzną krawędź linii brzegowej. Według skarżącej w ogóle nie ma konieczności prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia linii brzegowej, bowiem ona jest ipso facto już ustalona. Wobec powyższego niniejsze postępowanie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że organem odwoławczym w postępowaniu administracyjnym nie powinien być Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., gdyż jest on hierarchicznie niższy od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W ocenie skarżącej w realiach obecnej sprawy mamy nieco kuriozalną sytuację, w której decyzję administracyjną wydał organ niższego stopnia niż odwołująca się strona. Powyższe uwagi były przez skarżącą wskazywane na etapie postępowania odwoławczego, mimo to organ II instancji nie wziął tego pod uwagę, czego m. in. skutkiem jest taki kształt skarżonej decyzji, którą organ hierarchicznie podporządkowany stronie wydał decyzję niemalże absurdalną. Z zapisów tejże wynika, że koniecznym jest ustalenie linii brzegowej potoku [...] w zasadzie od źródła aż do zlewu z B. Takie rozstrzygnięcie jest o tyle zaskakujące, że wykracza diametralnie poza zakres postępowania. Godzi się wszak zauważyć, że ustalenie linii brzegowej — zgodnie ze złożonym wnioskiem dotyczyło jedynie jednej sąsiadującej z kanałem działki. Obecna decyzja przerzuca na stronę konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie linii brzegowej na długości kilku kilometrów. W ocenie skarżącej tego rodzaju rozumowanie, gdyby stosować je powszechnie, doprowadziłoby do storpedowania wszystkich wniosków o ustalenie linii brzegowych działek sąsiadujących z większymi rzekami. W stosunku do zarzutu niewyjaśnienia sprawy postępowania spadkowego po zmarłych Z. i R. M., skarżąca wskazała iż wobec niemożności ustalenia spadkobierców, organy administracji publicznej zobowiązane były z urzędu do wystąpienia z wnioskiem do właściwego sądu o wyznaczenie kuratora dla zmarłych, w których prawa spadkobiercy jeszcze nie wstąpili, a więc spadek po nich pozostawał nieobjęty — a to na podstawie art. 30 § 5 k.p.a.. Wobec tego nie istniała i nie istnieje konieczność przeprowadzania odrębnego sądowego postępowania spadkowego w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Skarga jako bezzasadna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu, w ramach przysługującej kognicji, była ocena prawidłowości wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji. Wypada w tym miejscu wskazać, że stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie tego przepisu wtedy będzie zatem zgodne z prawem, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: nastąpi stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania oraz zostanie wykazane, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Z powyższego wynika, że podstawę wydania decyzji kasacyjnej może stanowić wyłącznie okoliczność nie wyjaśnienia przez organ I instancji, z naruszeniem przepisów postępowania, sprawy w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Okoliczność ta, jako stanowiąca warunek możliwości podjęcia decyzji kasacyjnej, powinna być wykazana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. W tym kontekście, z uzasadnienia decyzji kasacyjnej, powinny wynikać przyczyny niemożności zastosowania art. 136 k.p.a. W kontekście powyższych wywodów stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa i spełnia wszystkie wskazane wymogi. Sąd podziela w pełni stanowisko Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w zakresie w jakim stwierdził on, że organ I Instancji nie zebrał w sposób należyty materiału dowodowego, tym samym nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i powyższe determinuje przyjęcie, iż wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Niezbędnym jest bowiem zwrócenie uwagi na art. 7 k.p.a , w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Ze sporządzonej w dniu 12 stycznia 2015 r. adnotacji służbowej (k:149 akt adm.) wynika tymczasem, że organ I instancji pomimo posiadanej wiedzy o toczącym się równolegle postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na regulację potoku [...], nie podjął żadnych czynności celem zbadania i rozważenia czy nie zachodzą, ze względu na przedmiot niniejszego postępowania, przesłanki wynikające z art. 15 ust. 9 prawa wodnego. Z treści powołanej regulacji wynika bowiem, że jeżeli ustalenie linii brzegu jest konieczne w związku z wykonywaniem urządzeń wodnych lub kształtowaniem nowych koryt cieków naturalnych, postępowanie w sprawie linii brzegu, postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu przeprowadza się łącznie z postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności, istotnych z punktu widzenia prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, wiąże się z kolei z oceną właściwości organów prowadzących postępowanie o ustalenie linii brzegu, na co słusznie zwraca uwagę organ odwoławczy powołując treść ustępu 10a, tego samego artykułu, z którego wynika, że w sytuacji o której mowa w ustępie 9, organem do prowadzenia postępowania i wydania decyzji ustalającej linię brzegu jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Także za w pełni uzasadnione w ocenie Sądu, należało uznać stanowisko organu odwoławczego w zakresie konieczności wyjaśnienia czy E. C., J. M. oraz R. M., którym przyznano status stron niniejszego postępowania, legitymują się stosownym dokumentem (postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnym dekretem dziedzictwa), potwierdzającym ich następstwo prawne po zmarłych Z. i R. M.. Jeżeli wskazanych dokumentów urzędowych brak, bo nie zostały sporządzone, to organ administracji publicznej ma możliwość prowadzenia na wskazaną okoliczność postępowania wyjaśniającego. Za trafne w tym zakresie należy uznać poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 1983 r., sygn. akt SA/Gd 381/83 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 108/06. Z wyżej powołanych przyczyn decyzja kasatoryjna organu odwoławczego, wydana oparciu o art. 138 § 2, musi zostać oceniona jako w pełni uzasadniona, a zatem brak jest podstaw do eliminacji jej z obrotu prawnego. Pozostaje jedynie konieczność odniesienia się do zarzutu skarżącej, iż nie powinien być organem odwoławczym Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności należy więc wskazać, że stosownie do treści art. 4 ust.4a ustawy prawo wodne, odwołania od decyzji starostów realizujących zadania, o których mowa w ust. 4, wnosi się do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na którego obszarze właściwości następuje szczególne korzystanie z wód lub są podejmowane czynności wymagające pozwolenia wodnoprawnego albo czynności wymagające decyzji starosty w zakresie, o którym mowa w ust. 4 pkt 1. Wprost zatem z powołanego przepisu wynika właściwość Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. jako organu właściwego w postępowaniu odwoławczym w niniejszym postępowaniu. Nadto zauważyć należy, co zapewne umknęło uwadze pełnomocnika skarżącej, że w niniejszym postępowaniu Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jest stroną postępowania, a więc przysługuje mu legitymacja skargowa. Jak wynika z okoliczności faktycznych potok [...] jest potokiem górskim ujętym w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.u. 2003 nr 16, poz. 149). Stosownie natomiast do treści art. 11 ust. 1 pkt 2 prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 13, wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej – w stosunku do wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, w szczególności wód podziemnych oraz śródlądowych wód powierzchniowych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a