II SA/Kr 1095/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski / spr. / Sędziowie WSA Krystyna Daniel NSA Andrzej Irla Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] 2004 r., (znak:[...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr.89 póz.414 z późn.zm.-obecnie tj. Dz.U. z 2006 r. nr.156 póz. 1118 - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) odmówił wydania postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez E. K. przy budowie budynku inwentarsko-składowego z garażem na sprzęt rolniczy na dz.ewid. 620 położonej w H. i wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Na skutek odwołania A. O. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] 2004 r. (znak:[...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 , Prawa Budowlanego z 1994 r., o odmowie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez E. K. przy budowie budynku inwentarsko-składowego z garażem na sprzęt rolniczy. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1/ przedmiotem postępowania są roboty budowlane związane z budową budynku inwentarsko-składowego z garażem na sprzęt rolniczy na działce nr 620 w H. Z ustaleń organu l instancji dokonanych m.in. na podstawie kontroli robót budowlanych przeprowadzonych w dniu [...] 2002 r., oraz w dniu [...] 2002 r, wynika, iż na terenie działki 620 w H. prowadzone były roboty budowlane związane z realizacją budynku inwentarsko -składowego z garażem na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę Wójta Gminy N. z dnia [...] 2001r, (znak:[...]), których inwestorem był E. K. W dniu [...] 2002 r. NSA w K. postanowieniem sygn. akt [...] wstrzymał wykonanie powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę. W trakcie przeprowadzonych kontroli organ l instancji ustalił, iż roboty budowlane prowadzone były zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia, obowiązującymi przepisami oraz zasadami sztuki budowlanej. W dniu kontroli tj. [...] 2002r jak i [...] 2002r. ustalono, iż stan zawansowania robót- to stan surowy otwarty, budynek zadaszony. Nie stwierdzono również prowadzenia żadnych robót budowlanych. Równocześnie w związku ze zbliżającym się okresem zimowym PINB w trakcie kontroli nakazał inwestorowi zabezpieczyć przedmiotowy obiekt budowlany przed niszczącym wpływem czynników atmosferycznych jak i dostępem osób trzecich. Wyrokiem z dnia [...] 2002 r., sygn.[...], NSA o/z w K., oddalił skargę A. O. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2002 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] 2001 r, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E. K. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. 2/ w przedmiotowej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1994 r., w szczególności nie stwierdzono istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę jaki w przepisach. Podnoszone przez odwołującego się okoliczności naruszenia przepisów nie zostały poparte żadnymi dowodami, które skutkowałyby wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót, co też zostało wskazane przez organ l instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wskazano, że "norma prawna zawarta w w/w artykule, w brzmieniu obowiązującym po 31.05.2004r., który ma zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004r. Nr 93 póz. 888) obliguje organy nadzoru budowlanego do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Bezspornym zatem jest, iż wstrzymanie robót budowlanych następuje w drodze postanowienia". W tym miejscu należy zwrócić uwagę organom, że nowela z 16.04.2004 r., nie zmieniała treści art. 50 Prawa Budowlanego z 1994 r. 3/ wymogi formalne jakie musi spełnić postanowienie spełnia także decyzja. Różnica polega jedynie na fakcie, iż decyzja kończy sprawę, załatwiając ją co do jej istoty, a z mocy prawa stronom postępowania przysługuje dłuższy termin na złożenie odwołania. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż wydanie przez organ l instancji decyzji o odmowie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez E. K. przy budowie budynku inwentarsko-składowego z garażem na sprzęt rolniczy nie narusza przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia, 4/ organ l instancji w podstawie prawnej oprócz art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa Budowlanego z 1994 r., w skarżonej decyzji podał art. 51 ust. 1 pkt 2 tego prawa, który zobowiązuje organ nadzoru budowlanego, do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. "Norma prawna tego artykuły nie pozwala jednak na wydanie decyzji odmawiającej wstrzymanie robót. Dlatego też organ odwoławczy zreformował skarżoną decyzję powołując właściwą podstawę prawną". 5/ podnoszone przez odwołujące się kwestie, iż " budowla stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa osób i mienia , a także jest wzniesiona w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach " nie zostały poparte żadnymi dowodami. Równocześnie organ odwoławczy podkreśla, iż wywody odwołującego dotyczące immisji nadziemnych, podziemnych jak i powietrznych, będących wynikiem składowana w bezpośrednim sąsiedztwie spornego budynku stodoły obornika oraz fakt niszczenia ogrodzenia poprzez spadający śnieg z dachu spornego budynku nie stanowią zagadnienia z zakresu objętego przepisami prawa budowlanego. Właściwym do ich rozstrzygnięcia są sądy powszechne. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył A. O. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ II instancji "uchylił zaskarżoną .... decyzję i umorzył postępowanie, albowiem zważył, iż organ ten wprawdzie nie uczynił zadość przepisom ustawy Prawo budowlane i powołał zdaniem wymienionego właściwą podstawę prawną umarzając postępowanie". Zdaniem skarżącego orzeczenie to nie jest słuszne, gdyż wskazał istotne zagrożenia, "które powodowały uwzględnienie jego wniosku". Wbrew przepisom sanitarno -epidemiologicznym składowisko obornika stanowi immisję bezpośrednią na nieruchomość skarżącego. "Przepisy chroniące Konstytucję oraz w sposób przewidziany przez prawo cywilne (art. 140 i nast. k. c. ) własność i prywatność są nierozerwalnie połączone z innymi działami prawa, w tym prawem budowlanym". Skarżący w odwołaniu przytaczał konkretne fakty do których w żadne sposób, mimo wyraźnej treści art. 107 kpa orzekające organy się nie odniosły. Uzasadniony jest zarzut, że "organ II instancji z naruszeniem przepisów procedury nie odniósł się do wskazanych zagrożeń, tym bardziej że nie potwierdził w żadnej mierze, czy inwestor czyni zadość obowiązującym przepisom, skoro takowych nie wskazano". Najlepszym przykładem tego stanu rzeczy jest "przedłożony ... prawomocny i wykonalny wyrok, z którego wynika, że E. K. również w inny sposób narusza władztwo skarżącego oraz zagraża jego mieniu i nieruchomości'. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić w przypadku stwierdzenia ( art. 145 § 1 pkt. 1-3 p.o.p.s.a.) a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można mówić aby w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki o których wyżej mowa a które musiałyby prowadzić do uwzględnienia skargi. Nie ulega wątpliwości, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo - ale nie w taki sposób aby można mówić, że to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Organ l instancji swoją decyzją orzeka o dwóch sprawach, po pierwsze odmawia wydania postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez E. K. przy budowie budynku inwentarsko-składowego z garażem na sprzęt rolniczy, po drugie odmawia wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji uchyla zaskarżoną decyzję w całości i odmawia wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez E. K. przy budowie przedmiotowego budynku. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1. Prawa Budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie zaś z treścią art. 51 Prawa Budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ( z dniem 31.05.2004 r., a więc po wydaniu decyzji przez organ l instancji ustawa z dnia 16.04. 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane Dz.U. nr 93 póz. 888 -wprowadziła istotne zmiany w treści art. 51) przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o wstrzymaniu właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W ust. 7 przepis ten stanowi, że w przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Celem tych przepisów jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w pierwszym etapie przez wstrzymanie robót budowlanych a w drugim, przez nakazanie wykonania działań określonych w ust.1 art. 51. Prawidłowo więc organy, stwierdzając brak podstaw do wstrzymania robót - winny o tym orzec w formie zaskarżalnego postanowienia. W przypadku stwierdzenia wykonania robót zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę winny wydać decyzję odmawiającą uwzględnienia wniosku o nakazanie wykonania określonych czynności. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z sytuacją w której organy ustalają, że roboty przy budowie budynku inwentarsko-składowego z garażem na sprzęt rolniczy wykonywane były zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę zawartym w decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] 2001r., (znak:[...]), utrzymanej w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [...] 2002 r., a skarga A. O. - obecnie też skarżącego - wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w K. z dnia [...] 2002 r., (sygn.[...]) została oddalona. Skarżący w skardze podnosi, że organ II instancji "umorzył postępowanie" i nie uwzględnił istotnego zagrożenia, i wbrew przepisom sanitarno - epidemiologicznym zalegalizował składowisko obornika. Skarżący nie stawił się na rozprawie w dniu [...] 2007 r., i nie wyjaśnił wszystkich, nie do końca zrozumiałych zarzutów skargi. Można jednak odnieść wrażenie, że skarżący w dalszym ciągu kwestionuje udzielone pozwoleniu na budowę. Jest ono prawomocne i w trybie zwykłych środków nie może być podważane, w szczególności przez nakazanie inwestorowi wykonania czynności o których mowa w art. 51 Prawa Budowlanego z 1994 r. Sprawa ewentualnych immisji na nieruchomość skarżącego może być przedmiotem postępowania ale przed sądem powszechnym. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, naruszała prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.o.p.s.a należało orzec jak w sentencji.