II SA/Kr 1095/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A. M. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Gminy S. decyzją z dnia [....] wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 59 ust. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku usługowego, przebudowie dachu i zmianie sposobu użytkowania poddasza z przeznaczeniem na cele mieszkalne i budowie przyłącza kanalizacji burzowej do działki ........., na działce nr ...... położonej w S. W uzasadnieniu swego stanowiska organ I instancji podał, iż ponieważ teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, warunki zabudowy wnioskowanej inwestycji ustalono w oparciu o przepisy szczególne oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunki zabudowy sporządzane zostały przez uprawnionego architekta, wpisanego na listę izby samorządu zawodowego architektów i są zgodne z zasadami kompozycji przestrzennej oraz oceną warunków przestrzenno -architektonicznych w przedmiotowym terenie, co stwierdzono na podstawie przeprowadzonej wcześniej analizy, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 03, Nr 164, poz. 1588). W uzasadnieniu podniesiono też, że w rozpatrywanej sprawie spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Organ I instancji wskazał warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy tj. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożył A.M. , który wniósł o uchylenie i orzeczenie o odmowie żądanych przez wnioskodawcę warunków zabudowy lub też o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odwołaniu podniesiono, iż planowana rozbudowa uniemożliwia odwołującemu się wykonywanie praw właściciela w odniesieniu do jego nieruchomości, która sąsiaduje z nieruchomością wnioskodawcy, zwłaszcza przez pozbawienie dopływu światła słonecznego do pomieszczeń. Zdaniem odwołującego się decyzja jest niewykonalna, gdyż określa warunki uniemożliwiające późniejsze wydanie decyzji pozwolenia na budowę. Ponadto zarzucono, że odwołujący się nie został wezwany na oględziny nieruchomości, co narusza m.in. art. 10 kpa. Oględziny te są, wg odwołującego się, tożsame z rozprawą administracyjną, stąd też winien być zawiadomiony o ich terminie z możliwością składania wniosków. A.M. wskazał także, iż wbrew stanowisku SKO nie zastosowano odpowiednio trybu art. 106 kpa z poszanowaniem gwarancji procesowych stron, a jedynie wystąpiono o przesłanie przez GDDKiA postanowienia kończącego w sprawie. Nadto nie był zawiadomiony o wystąpieniu do właściwych organów o uzgodnienie planowanej inwestycji i został pozbawiony prawa wniesienia zażalenia na te postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [....] wydaną na podstawie art. 52, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja została wydana po uchyleniu wcześniejszej decyzji organu I instancji w tej sprawie i przekazaniu jej do ponownego rozpoznania. Organ I instancji uwzględnił uwagi SKO w K. oraz wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o doręczenie wydanego postanowienia z dnia [....] Ponadto Kolegium podkreśliło, że nie jest możliwe dokonywanie ponownego uzgodnienia z GDDKiA, gdyż w obrocie funkcjonuje w/w postanowienie doręczone pierwotnie jedynie jednej ze stron postępowania tj. inwestorowi. Ponawianie zatem wystąpienia przez organ I instancji o dokonanie uzgodnienia byłoby niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do wydania postanowienia w tej samej sprawie, co obarczone byłoby wadą nieważności z uwagi na fakt, iż dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym (art. 156 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 126 kpa). Zdaniem Kolegium wydana decyzja odpowiada wymogom określonym w obowiązujących przepisach, w tym art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sposób prawidłowy dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał także, że organ I instancji udokumentował sposób zabudowy działek położonych w obszarze analizowanym wraz z podstawowymi parametrami budynków, a analiza jak i załącznik graficzny odpowiadają wymogom określonym w cyt. wyżej rozporządzeniu, w szczególności w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego i wykonania samej analizy. Sytuacja taka powoduje, że ustalenie w zaskarżonej decyzji wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy zostało wykonane w sposób prawidłowy. Kolegium w odpowiedzi na argumenty odwołania wyjaśniło, iż decyzje o warunkach zabudowy nie uprawniają do rozpoczęcia robót budowlanych, a umożliwiają jedynie ubieganie się o wydanie pozwolenia na budowę, i wtedy rozważane są wszelkie szczegółowe kwestie związane z warunkami technicznymi budynków i ich usytuowania oraz tytułem prawnym do nieruchomości. Odnosząc się zaś do zarzutu braku powiadomienia o sporządzanych przez architekta oględzinach przedmiotowej działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja Kolegium wyjaśniło, iż nie są to oględziny, do których zastosowanie mają przepisy art. 85 § 1 kpa i następne. Strony miały natomiast możliwość zapoznania się z całością dokumentacji w sprawie w każdym stadium postępowania, o czym były informowane, jednakże z tej możliwości nie skorzystano. Natomiast odnośnie zarzutu naruszenia art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego Kolegium wskazało, iż w sytuacji, gdy odwołujący się uzna, iż nastąpiło naruszenie jego prawa własności, winien wytoczyć stosowne powództwo cywilne. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu w Krakowie wniósł A.M. , zarzucając naruszenie art. 140 kc w związku z art. 143 kc, art. 53 ust. 4, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 kpa. Ponadto skarżący podniósł naruszenie art. 90 § 2 i art. 91 kpa w związku z art. 28 i art. 10 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponieważ w przedmiotowej sprawie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 61 ust. 6 w/w ustawy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). § 3 tego rozporządzenia określa sposób wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Obszar ten winien być zaznaczony na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zostały dochowane wymogi określone we wskazanym wyżej rozporządzeniu. Organy prowadzące postępowanie nie wskazały, jaka szerokość frontu działki objętej wnioskiem została przyjęta dla ustalenia granic obszaru analizowanego, co nie pozwala ustalić, czy obszar ten został wyznaczony w sposób prawidłowy. Zdaniem Sądu, także analiza mapy stanowiącej załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazuje, że nie została zachowana minimalna odległość granic obszaru analizowanego od granic działki, która zgodnie z § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia wynosi 50 metrów. Nieprawidłowości w zakresie ustalenia obszaru analizowanego niewątpliwie mają wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2007r. wydanym w sprawie II SA/Kr 47/06 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy S. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy będącej przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Skoro zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozytywne uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi publicznej jest niezbędne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, uchylenie takiego postanowienia uzgadniającego stanowi określoną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa podstawę do wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a tym samym podstawę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut naruszenia art. 140 i 143 kc jest nieuzasadniony, ponieważ zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Natomiast wszelkie kwestie związane z realizacją przedmiotowej inwestycji będą rozpatrywane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a w przypadku naruszenia prawa własności, skarżącemu będzie przysługiwało odpowiednie roszczenie cywilne. Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez odebranie skarżącemu prawa do udziału w rozprawie administracyjnej. Czynności osoby sporządzającej analizę nie są równoznaczne z oględzinami w rozumieniu art. 85 kpa, a tym bardziej nie można mówić o obligatoryjnym przeprowadzeniu w takiej sprawie rozprawy. Zgodnie z art. 89 kpa przeprowadzenie rozprawy administracyjnej jest co do zasady fakultatywne, a obowiązkowe w sytuacji, gdy przepis szczególny tak stanowi. Ponieważ ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ustanawia obowiązku przeprowadzania rozprawy, a w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie zachodziły inne okoliczności uzasadniającej jej przeprowadzenie, zarzut skarżącego dotyczący pozbawienia go prawa udziału w rozprawie, jest bezzasadny. Jednakże wskazane wyżej nieprawidłowości związane z ustaleniem granic obszaru analizowanego oraz uchylenie postanowienia uzgadniającego wydanego przez zarządcę drogi publicznej, uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając na rzecz skarżącego równowartość uiszczonego przez niego wpisu.