II SA/Kr 1099/21

Dnia 10 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 roku sprawy ze sprzeciwu Z. C. od decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2021 roku, znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala sprzeciw Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją nr [...] z dnia 9 grudnia 2020 r. znak: [...], umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych na dz. ew. nr [...] położonych w miejscowości K. W., gmina M. D.. Rozstrzygnięcie zapadło wobec ustalenia w dniu 21 października 2020 r. w wyniku czynności kontrolnych ma w/w działkach, iż na działce nr [...] wzdłuż dz. ewidencyjnej nr [...] wybudowane zostało ogrodzenie o długości 17,70 m i wysokości 1,45 m, z gotowego murku oraz metalowych paneli. Szerokość drogi, przy ogrodzeniu wynosi 3,20 m- 4, 40 m (k. 37-42 akt PINB). W piśmie z dnia 5 listopada 2020 r. znak: [...] Zastępca Wójta Gminy M. D. wyjaśnił, że działka nr ewid.[...] w m. K. W. stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, oraz jest we władaniu osób fizycznych na zasadach samoistnego posiadania. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Z. C.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 30 sierpnia 2021r. Znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 i 105 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej upb), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu przedmiotem postępowania jest wykonanie robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia na dz. ew. nr [...], wzdłuż dz. ew. nr [...] położonej w m. K. W. , gm. M. D.. Zgodnie z treścią art. 28 upb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl normy zawartej w art. 29 ust. 2 pkt 20 upb: Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m. W świetle powyższego bezsprzecznie roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia o długości 17,70 m i wysokości 1,40 m na dz. ew. nr [...], wzdłuż dz. ew. nr [...] w m. K. W. nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zwolnione były z dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednakże działka na której wykonane zostały przedmiotowe roboty budowlane (dz. ew. nr [...]) zlokalizowana jest na terenie objętym zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej MPZP) przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. D. z dnia 28 stycznia 2005 r. Teren ww. działki oznaczony jest symbolem 2.1.MN - przeznacza się na tereny koncentracji zabudowy mieszkaniowej, co nie wyklucza możliwości budowy ogrodzenia. Natomiast dz. ew. nr [...], wzdłuż której wykonano sporne ogrodzenie, zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie dz. ew. nr [...], oznaczona jest symbolem 4.2. KDD - tereny dróg publicznych. Drogi gminne dojazdowe klasy D. Istniejące drogi gminne i dojazdy do zespołów mieszkalno-usługowych, do utrzymania i modernizacji oraz drogi do realizacji. Dopuszczona realizacja dróg nie wyróżnionych w rysunku planu na warunkach określonych w § 11. Norma zawarta w § 11 pkt 3 MPZP: Ustala się następujące szerokości w liniach rozgraniczających: a) dla drogi krajowej Masy GP - 40 m, b) dla drogi wojewódzkiej klasy G -25 m, c) dla dróg powiatowych klasy Z- 20 m, d) dla dróg gminnych lokalnych klasy L-12 m, e) dla dróg gminnych dojazdowych klasy D -10 m, J) dla dróg wewnętrznych i dojazdów do kilku działek - 8 m, g) dla dojazdów do pojedynczych działek - 6 m. Zapisy planu jednoznacznie wskazują, że sporne ogrodzenie zostało wykonane z naruszeniem obowiązującego prawa miejscowego. Roboty budowlane w tym zakresie co prawda są zwolnione z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej jednak przedmiotowe "ogrodzenie" zlokalizowane jest w liniach rozgraniczających drogi. Organ wskazał treść § 11 pkt 9 MPZP, w którym wymieniono jakie roboty budowlane stanowią wyjątek i pozostają niezwiązane ogólnym przeznaczeniem określonym dla terenów oznaczonych w MPZP symbolami 4.2 KDD: W liniach rozgraniczających drogi dopuszcza się realizację zatok postojowych, chodników i ścieżek rowerowych na zasadach określonych w przepisach szczególnych. Wzdłuż dróg, poza pasem jezdnym dopuszcza się realizację parkingów, na terenie będącym w dyspozycji inwestora, po uzyskaniu zgody zarządcy drogi i zachowaniu innych ustaleń planu. W liniach rozgraniczających drogi poza pasem jezdnym dopuszcza się realizację sieci infrastruktury technicznej po uzyskaniu zgody zarządcy drogi. Również w treści ww. normy realizacja robót budowlanych w zakresie budowy ogrodzenia nie została wymieniona jako dopuszczalna. Reasumując o ile PINB prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane jako nie wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jednakże przez błędną interpretację zapisów MPZP, gdzie wskazano w decyzji I instancji, iż wybudowanie przedmiotowego ogrodzenia nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. D., gdyż ustalenia zawarte w tym planie dotyczące odległości ogrodzeń od dróg nie dotyczą dróg wewnętrznych, uznał, iż prowadzone postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe w myśl normy zawartej w art. 105 Kpa. Stanowisko to jest błędne. Objęcie w planie miejscowym działki nr [...] symbolem 4.2.KDD oznacza, że teren ten został przeznaczony do realizacji drogi gminnej. Nie ma znaczenia, że obecnie na działce tej nie ma drogi publicznej o takiej kategorii. Istotne jest bowiem to jakie jest przeznaczenie tego terenu przewidziane w planie miejscowym, a nie faktyczny sposób jego użytkowania. Wynika to z istoty i funkcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył Z. C., generalnie zgadzając się z rozstrzygnięciem uchylającym odnoszącym się do kwestii planu miejscowego, jednak jego zdaniem organ odwoławczy nie wskazał jakie przepisy naruszono, oraz jakie kwestie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Ponadto zdaniem skarżącego organ odwoławczy winien orzec co do istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżona decyzja kasatoryjna nie narusza art. 138 § 2 kpa, wobec czego sprzeciw nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w świetle art. 151a § 1 p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania sprzeciwu należy na wstępie wskazać, iż w świetle art. 151a § 1 p.p.s.a., postępowanie sądowe dotyczące sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, ogranicza się do badania jedynie kwestii podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa i jedynie w przypadku, gdy sąd stwierdzi, że decyzja kasatoryjna narusza ten przepis, skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zatem kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. W niniejszej sprawie skarżony organ uzasadnił w dostateczny i przekonywujący sposób, wbrew argumentacji sprzeciwu, w oparciu o konkretne okoliczności sprawy, spełnienie wyżej opisanych przesłanek z art. 138 § 2 kpa, ze względu na stwierdzone uchybienia w postaci błędnej oceny przez organ I instancji, iż sporne ogrodzenie nie narusza planu miejscowego, gdyż dotyczy drogi wewnętrznej. Organ odwoławczy prawidłowo dostrzegł, że inwestycja dotyczy terenu przeznaczonego w planie pod drogę publiczną i w świetle wyraźnie i precyzyjnie wskazanych w uzasadnieniu swojej decyzji przepisów § 11 pkt 3 oraz § 11 pkt 9 MPZP, objęcie w planie miejscowym działki nr [...] symbolem 4.2.KDD oznacza, że teren ten został przeznaczony do realizacji drogi gminnej. Zasadnie uznał zatem organ odwoławczy, iż nastąpiło naruszenie przepisów w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie i dopiero po szczegółowym ustaleniu powyższych kwestii, możliwe będzie rozstrzygnięcie co do zgodności zrealizowanej inwestycji z planem miejscowym. Wymaga to zatem ponowienia analizy oraz istoty sprawy. Jednocześnie wydanie decyzji reformatoryjnej w tym względzie przez organ odwoławczy poprzedzonej zbadaniem tejże kwestii, w tym czy nie obowiązują inne uregulowania tymczasowe w zakresie planu miejscowego, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, gdyż strony pozbawione byłyby jednej instancji kontrolnej w zakresie dokonania oceny prawnej w sprawie. Teraz zatem należy ocenić zgodność spornej inwestycji z całym planem i w tym zakresie musi być zachowana zasada dwuinstancyjności postępowania. Wobec tego niezasadne są także zarzuty skarżącego wskazujące na konieczność i oczywistość rozstrzygnięcia co do istoty. Okoliczność ta z uwagi na uchybienia w zakresie całościowej zgodności z planem miejscowym będzie przedmiotem ponownego badania przez organy administracyjne, a zatem organ I instancji, czy organ odwoławczy w przypadku zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżona decyzja kasatoryjna nie ma mocy wiążącej w tym zakresie, gdyż stanowi jedynie rozstrzygnięcie formalne co do wadliwego oparcia się przez organ I instancji na niekompletnych i błędnych wynikach swoich ustaleń. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił sprzeciw, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.