II SA/Kr 11/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2004r sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 listopada 2000r, Nr :[...] w przedmiocie zasiłku okresowego skargę oddala II SA/Kr 11/01 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2000r A.C. wniósł do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przyznanie pomocy w formie zasiłku pieniężnego oraz przyznania bezpłatnych obiadów w okresie od [...] lipca do [...] grudnia 2000r. Podał , że jest bezrobotnym bez prawa do zasiłku i nie posiada żadnych dochodów Decyzją z dnia [...]06.2000r , wydaną z upoważnienia Rady Miasta w K. , przez Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej , Realizacji Świadczeń i Pomocy Instytucjonalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. na podstawie art.3, 4,31 ust.1,2,3,4, art.36 , 38 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990r o pomocy społecznej /Dz.U. z 1998r Nr 64 poz.414 z późn.zm./ , rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia z dnia 10 marca 1997r w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego /Dz.U. Nr 26 poz. 140 / w związku z art. 104 , 127 § 1 i 2 , 129 § 1 i 2 kpa , udzielono A.C. pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego w okresie od czerwca 2000r do lipca 2000r , w wysokości po 100 zł. /Decyzja w sprawie przyznania bezpłatnych obiadów została wydana w dniu [...].06.2000r/. W uzasadnieniu wskazano , że zgromadzona w sprawie dokumentacja , a w szczególności wywiad środowiskowy potwierdzają zasadność wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego w rozumieniu przepisów art.31 ust. l ustawy o pomocy społecznej. Wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe określone w art.4 znowelizowanej ustawy o pomocy społecznej , od którego uzależniona jest pomoc bezzwrotna oraz wymogi określone w przywołanym wyżej rozporządzeniu z dnia 10.03.1997r. W odwołaniu od tej decyzji A.C. zarzucił, że wysokość zasiłku jest nieadekwatna do jego sytuacji. Nie ma bowiem żadnych środków do życia , a przyznana kwota nie wystarcza nawet na żywność. Postanowieniem z dnia [...].08.2000r , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło , że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Po wniesieniu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie , na podstawie art.38 ust.2 ustawy z dnia 11 maja 1995r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym , Kolegium uwzględniając skargę w całości, uchyliło swoje postanowienie z dnia [...].08.2000r. Decyzją z dnia [...] listopada 2000r znak : [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , po rozpatrzeniu odwołania A.C. od decyzji z dnia [...].06.2000r w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego od czerwca do lipca 2000r , na podstawie art.138 § l pkt l kpa , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano , że decyzja organu I instancji podjęta została w granicach prawa i nie może być uchylona ani zmieniona. Organ odwoławczy wyjaśnił , że pomoc społeczna w postaci bezzwrotnego zasiłku okresowego ma charakter uznaniowy i z reguły zawsze uzależniona jest od środków , jakie posiada organ pomocy społecznej na ten cel. Podstawą prawną przyznania zasiłku okresowego jest przepis art.31 ust. l ustawy o pomocy społecznej , który stanowi, że "zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. l, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na: długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia. Organ odwoławczy stwierdził, że bezspornym jest, że wnioskodawca spełnia kryteria uprawniające do uzyskania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Środki finansowe jakimi dysponuje ośrodek są znacznie ograniczone i nie mogą zaspokoić wszystkich nawet najbardziej uzasadnionych potrzeb osób o taką pomoc występujących. Zgodnie bowiem z art.2 ust.4 ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadaj ą celom i możliwościom pomocy społecznej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję A.C. wniósł o jej uchylenie , napiętnowanie postępowania obydwu organów i rozpatrzenie sprawy co do istoty i uznanie jego prawa do zabezpieczenia społecznego na poziomie minimum socjalnego. Zarzucił , że zaskarżona decyzja , naruszając art.7 , 8 i 67 ust.2 Konstytucji, nie uwzględnia jego prawa do zabezpieczenia społecznego . Podniósł , że rozmiar przyznanego świadczenia , jak też postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. narusza podstawowe przepisy prawa i współżycia społecznego. Powołał się przy tym na treść Konwencji Wiedeńskiej o Prawie Traktatów z dnia 23.05.1969r, do której Polska przystąpiła , oraz na przepisy Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18.10.1961 r. Zgodnie z art. 12 ust.2 RP zobowiązała się utrzymywać system zabezpieczenia społecznego na zadowalającym poziomie , równym co najmniej poziomowi niezbędnemu dla ratyfikowania Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego. Podkreślił , że po raz kolejny organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie bez przeprowadzenia postępowania , bez wyznaczenia rozprawy i bez konfrontacji stron. Zdaniem skarżącego obowiązek taki wynikał z art. 6,7, 8, 9, 10, 11 , 12, 13, 89 i 140 kpa. Podniósł też , że Kolegium , jak w wielu innych sprawach , zastosowało schemat. Przyznało , że skarżący pozostaje w bardzo trudnej sytuacji , że kwota 401 zł jest wyznaczona przez ustawę jako minimum socjalne, ale nie uznaje jednocześnie prawa skarżącego do świadczenia w takiej wysokości. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie ma takiej swobody , gdyż świadczenie , w jego przypadku , powinno być przyznane w wysokości nie mniejszej niż minimum socjalne. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. W myśl przepisu art.2 ustawy o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Świadczenie pomocy społecznej powinno służyć również umacnianiu rodziny. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Dlatego też organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób. Udzielona pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w takiej wysokości, aby w pełni mogła zaspokoić zaistniałe potrzeby, gdyż nie pozwala na to ograniczoność środków, jakimi dysponują Ośrodki Pomocy Społecznej. Stosownie do przepisu art.31 ustawy o pomocy społecznej , w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji /zm.Dz.U.00. 19.2387 , zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. l, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na: 1) długotrwałą chorobę, 2) niepełnosprawność, 3) brak możliwości zatrudnienia, 4) brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, 5) możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Okres, na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Zasiłek okresowy ustala się do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowym rodziny, ustalonym zgodnie z art. 4 ust. l, a dochodem tej osoby lub rodziny, nie niższej jednak niż 10 zł na rodzinę. Wynika stąd , że zarówno czas pobierania zasiłku okresowego, jak i jego rozmiary ustala organ. Sztywno została określona tylko dolna granica zasiłku, natomiast górna wysokość nie może przekraczać kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. l ustawy, ale może być też niższa od tego kryterium, skoro przepis stanowi, że zasiłek ustala się do wysokości, a nie w wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym a dochodem. Z brzmienia omawianego przepisu wynika , że decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że zakres jej kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wg. niej granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej słuszny interes obywateli. Właściwe wyważenie tych interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. W sprawie niniejszej organy administracji swe zadania wykonały poprawnie. Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego. Dokonane w czasie wywiadu środowiskowego spostrzeżenia upoważniały organ do poczynienia stosownych ustaleń. Nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 4 ustawy i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Jak zresztą wynika z akt sprawy, pomocą taką - szerszą niż tylko wynikającą z zaskarżonej, decyzji - skarżący została objęty. Określając jednak wysokość przyznawanego świadczenia organy zobowiązane były wziąć pod rozwagę fakt, że prawo do korzystania z pomocy społecznej mają wszystkie osoby jej wymagające. Przy ograniczonych środkach przeznaczanych na pomoc, nie jest możliwe całkowite zaspokojenie wszystkich potrzeb tych osób . Nieuwzględnienie zatem w całości oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. O zgodności zaś powierzenia organom administracji uznaniowego działania w kwestii przyznawania zasiłków okresowych z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wypowiedział , w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. Trybunał Konstytucyjny /TK SK 15/01 OTK 2001/8/252/. Trybunał stwierdził , że użyte w powołany przepisie konstytucyjnym pojęcie "zabezpieczenie społeczne" nie jest tożsame z pomocą społeczną, gdyż obejmuje także ubezpieczenie społeczne oraz zaopatrzenie społeczne Prawo do zabezpieczenia społecznego nie realizuje się zatem wyłącznie w formie pomocy społecznej, a tym bardziej w szczególnej postaci tej pomocy jaką stanowi zasiłek okresowy, który jest jednym ze świadczeń, które ustawodawca przewidział w ramach zabezpieczenia społecznego. Należy powiedzieć jeszcze wyraźnie, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Państwo musi mieć możliwość realizowania swej polityki społecznej poprzez stosowanie rożnych form, z uwzględnieniem zarówno sytuacji materialnej osób pozbawionych pracy jak i sytuacji na rynku pracy czy też możliwości finansowych państwa. Na jedną z takich form składają się świadczenia przewidziane w przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W komentarzu do art. 67 ust. 2 Konstytucji wskazuje się, że "stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych". Nie jest zatem, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, uprawniona taka interpretacja przepisu art. 67 ust. 2 Konstytucji, z której wynikałoby indywidualne roszczenie o świadczenie przewidziane w każdej z form składających się na zabezpieczenie społeczne. Na koniec stwierdzić należy, że powtarzające się pretensje A.C. o to, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, nie są uzasadnione. Organ przyznający świadczenie i organ rozpatrujący odwołanie nie są stroną postępowania administracyjnego, nie mogła zatem istnieć potrzeba "uzgodnienia interesów stron" /art. 89 § 2 kpa /, nie zachodziły też inne przesłanki zobowiązujące organ do przeprowadzenia rozprawy, czy choćby tylko uzasadniające takie działanie. Z tych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.