II SA/Kr 11/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2010 r. sprawy ze skargi Ł.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy skargę oddala Decyzją z dnia 19 grudnia 2007 r. nr [....] , znak [....] - po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[....] w_ K. - Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego w części wysokiej (3-14 kondygnacji), z usługami w części niskiej (O, 1,2 kondygnacji) i garażami w przyziemiu (-1, O, 1 kond.) na działce nr [....] obr. [....] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [....],[....],[....],[....],[....],[....],[....],[....],[....],[....], obr. [....] przy ul. [....] w K. Po rozpoznaniu odwołań wniesionych od powyższej decyzji przez A.Z. , T.Z. , E.K. , J.D. oraz Z.M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 21 października 2008 r. znak [....] uchyliło decyzję organu l instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia ze względu na liczne zastrzeżenia do przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno -architektonicznej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta K. wydał w dniu 22 czerwca 2009 r. decyzję nr [....] , znak [....] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego w części wysokiej (3-14 kondygnacji) z usługami w części niskiej (0,1,2 kondygnacji) na działce nr [....] obr. [....] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [....],[....],[....],[....],[....],[....],[....],[....],[....],[....], obr. [....] przy ul. [....] w K . Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji organ i instancji wskazał m. in., że prowadzonym postępowaniu wykonano ponownie analizę urbanistyczno - architektoniczną i uzupełniono materiał dowodowy. Organ l instancji uzyskał również wymagane prawem opinie innych organów. Prezydent Miasta K. w oparciu_ o wyniki analizy architektoniczne - budowlanej ustalił, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, a co za tym idzie nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Od decyzji tej odwołali się A.Z. , J.D. oraz E.K. . Po rozpoznaniu ich odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 2 listopada 2009 r. na podstawie 52, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło powyższą decyzję Prezydenta Miasta Krakowa w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając decyzję Kolegium powołało się na art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podkreśliło, że nie wszystkie wady wskazane w decyzji Kolegium z dnia 21 października 2008 r. zostały usunięte w ponownie prowadzonym postępowaniu. Sporządzona ponownie analiza urbanistyczno - architektoniczna w dalszym ciągu nie jest prawidłowa. Uchylając poprzednio wydaną decyzję organu l instancji Kolegium wskazało, iż nie jest prawidłowe, by dodatkowa linia zabudowy służyła do wyznaczenia części wysokiej inwestycji. Pomijając fakt, iż kolejny raz organ posługuje się określeniem nieprzekraczalna linia zabudowy wskazano, iż w dalszym ciągu w zaskarżonej decyzji organ posługuje się dwoma liniami, powodując słuszne wątpliwości, czy chodzi tu o jeden budynek, czy o kilka. Nazwa inwestycji sugeruje, że chodzi o jeden budynek ("budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego..."), a mimo to organ ustala różne parametry - wysokość, szerokość, linia zabudowy - tak jakby chodziło o wiele budynków. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2). W analizie urbanistyczno — architektonicznej w przedmiotowej sprawie wskazano, iż badany wskaźnik w obszarze analizowanym jest zróżnicowany. W związku z tym uznano, iż właściwe będzie wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na podstawie wskaźników występujących na działkach w bliższym otoczeniu inwestycji. Ustalono, iż średni wskaźnik dla działek położonych w bliższym sąsiedztwie inwestycji wynosi ok. 68%. Taki sposób obliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy narusza wyżej przytoczony przepis rozporządzenia, co zostało również zaznaczone w decyzji Kolegium z dnia 21 października 2008 r. Co za tym idzie również ustalenie w decyzji tego parametru ze wskazaniem, iż wyznaczono go zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia jest błędne. Sposób ustalenia powyższej wielkości wydaje się być dość dowolny. Szerokość elewacji frontowej dla nowo projektowanego budynku w pierwszej linii zabudowy o wysokości do 15 m wyznaczono do szerokości działki. Dla zabudowy w drugiej linii o wysokości do 42 m wyznaczono szerokość elewacji do 25 m. Sposób ustalenia tego parametru wzbudził analogiczne zastrzeżenia Kolegium, jak ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy. Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z dokumentów zebranych w aktach nie wynika, by organ dokonał takiej analizy, z której wynikałoby jaka jest średnia elewacji frontowych zabudowy na działkach w obszarze zabudowanym. Dopiero gdy ta wartość jest znana organ może wskazać, iż uzasadnione jest wyznaczenie innej szerokości zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Nadto zgodnie z powyższym przepisem szerokość zabudowy wyznacza się od frontu działki, nie zaś każdą szerokość. Organ odwoławczy powtórzył, iż analizowanie osobno szerokości dla wysokich budynków o charakterze punktowym (strona 3 analizy dwa ostatnie wersy) wyraźnie sugeruje, iż nie powstanie jeden budynek o zróżnicowanej wysokości, ale kilka, z których niektóre będą wysokie. Potwierdza to wskazanie w analizie, iż "dopuszczalne jest stosowanie łącznika między niższą i wyższą częścią zabudowy o wysokości nie przekraczającej wysokości zabudowy niższej". "Dopuszczalne" oznacza, iż możliwe jest by tego łącznika nie było, a zatem nie można wykluczyć, że zabudowa wyższa i niższa będą odrębnymi budynkami. Kolegium nie zanegowało takiej możliwości, jednakże podkreśliło, że musi ona wynikać z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a parametry inwestycji muszą wynikać z prawidłowo i w zgodzie z przepisami prawa dokonanej analizie. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że wniosek inicjujący niniejszą sprawę dotyczył inwestycji pod nazwą: wielorodzinny budynek mieszkalny w części wysokiej (kond. 3-14) z usługami w części niskiej (kond. 0,1,2) i garażami w przyziemiu (kond. -1, O, 1) na działce nr [....] wraz z infrastrukturą techniczną (...). Wniosek ten nie został zmieniony w toku postępowania przez inwestora, zaś pominięcie w zaskarżonej decyzji kwestii garaży w przyziemiu stanowi o wadliwości decyzji poprzez nierozpatrzenie całości wniosku strony. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L.M. , domagając się jej uchylenia i utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 czerwca 2009 r. Zdaniem skarżącego w ponownym postępowaniu przed organem l instancji usunięto wszystkie nieprawidłowości wskazane we wcześniejszej decyzji SKO. Skarżący zakwestionował również zarzut nieprawidłowego wyeliminowania z nazwy inwestycji garaży w przyziemiu. W decyzji z 19 grudnia 2007 r. Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że realizacja miejsc postojowych w ilości zapewniającej prawidłowe funkcjonowanie budynku nie wymaga dodatkowych zapisów w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy, a rodzaj i sposób ich usytuowania zależy od przyjętych rozwiązań projektowych. Nie znajdując podstaw prawnych do nakładania obowiązku lokalizacji garaży dokonano z urzędu korekty nazwy zamierzenia inwestycyjnego. Skarżący wyjaśnił również, że w tytule inwestycji jest określenie "budowa budynku", co oznacza, że nie może być wątpliwości co do ilości budynków we wnioskowanym zamierzeniu inwestycyjnym. Ponadto jest możliwe i często spotykane aby jeden budynek miał zróżnicowaną wysokość. Zdaniem skarżącego prawidłowe i zgodne z rozporządzeniem było zawarte w analizie urbanistyczno - architektonicznej ustalenie intensywności zabudowy i szerokości elewacji frontowej. To autor analizy decyduje o sposobie wyznaczania tych wskaźników. W miejscu planowanej inwestycji istnieją wyjątkowo skomplikowane uwarunkowania przestrzenne i właśnie dla takich sytuacji ustawodawca dopuścił możliwość wyznaczania parametrów nowej zabudowy w inny sposób niż jako parametr średni dla całego obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy. Autor analizy w oparciu o jej wyniki określa, po uzasadnieniu, sposób wyznaczania poszczególnych parametrów. W ocenie skarżącego parametry określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy muszą być precyzyjne i szczegółowe i z tego właśnie wynika konieczność wyznaczenia dla przedmiotowej inwestycji dwóch linii zabudowy oraz zróżnicowania szerokości i wysokości elewacji frontowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty podniesione w skardze nie mogą odnieść skutku. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ma na celu ustalenie takich parametrów nowej zabudowy, aby zachować ład przestrzenny, zdefiniowany w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizację tego celu ma zapewniać szczególny sposób ustalania parametrów nowej zabudowy, przewidziany przez ustawodawcę we wskazanej wyżej ustawie oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Parametry nowej zabudowy ustala się wyznaczając wokół terenu inwestycji tzw. obszar analizowany. Co do zasady parametry takie jak wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustala się jako średni wskaźnik tych wielkości dla obszaru analizowanego, jednakże możliwe jest inne ich ustalenie, jeżeli wynika to z analizy. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego oraz właściwe ustalenie parametrów nowej zabudowy ma zapewniać sporządzenie analizy urbanistyczno - architektonicznej przez osobę posiadającą specjalną wiedzę, wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Analiza urbanistyczno - architektoniczna stanowi więc najistotniejszy element postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy i dlatego musi być sporządzona w sposób zrozumiały i nie budzący wątpliwości. Treść analizy, a w szczególności sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy podlega kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy, a później także kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ocenę Samorządowe Kolegium Odwoławczego, iż przedstawiona w niniejszej sprawie analiza narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W konsekwencji również oparta na niej decyzja Prezydenta Miasta K. jest wadliwa. Z omawianego rozporządzenia wynika, że ustalając wymagania dla nowej zabudowy należy w pierwszej kolejności ustalić średnie parametry zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym i dopiero wówczas ewentualnie ustalić inne wartości, uzasadniając odstąpienie od wartości uśrednionych. W przedmiotowej analizie ustala się wymagania dla nowej zabudowy w sposób swobodny, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium. Nie można również uwzględnić zarzutu skargi dotyczącego ilości budynków planowanych w ramach inwestycji. Wprawdzie nazwa przedsięwzięcie brzmi "budynek mieszkalny", niemniej z treści analizy - która w myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia stanowi załącznik do decyzji - wynika, że "dopuszczalne jest stosowanie łącznika pomiędzy wyższą i niższą częścią zabudowy". Takie brzmienie analizy wskazuje, że łącznik pomiędzy wyższą i niższą zabudową nie jest konieczny, a więc nie jest wykluczone powstanie dwóch całkowicie odrębnych i w żaden sposób niepołączonych budynków. W kwestii ustalenia odrębnych wymagań dla zabudowy niskiej i wysokiej (linii zabudowy, wysokości, szerokości elewacji frontowej trzeba podkreślić, że Kolegium nie zanegowało możliwości realizacji obiektu objętego wnioskiem lub też kilku obiektów o różnych parametrach. Wskazało jedynie, że dopuszczalność takiej inwestycji winna wynikać z rzetelnie przeprowadzonej analizy, zaś decyzja o warunkach zabudowy nie może pozostawiać wątpliwości co do tego, czy jej przedmiotem jest budowa jednego, czy też kilku budynków. Fakt, że ustawodawca dopuszcza taką możliwość potwierdza treść rozporządzenia, które dopuszcza ustalanie wskaźników zabudowy w inny sposób niż wyliczenie średnich wskaźników zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Ten szczególny sposób ustalenia wskaźników zabudowy musi jednak wynikać z analizy, przy czym autor analizy nie ma w tym zakresie pełnej dowolności. Treść analizy musi wskazywać dlaczego uznano za właściwe odstąpienie od średnich wskaźników zabudowy oraz w jaki sposób ustalono parametry nowej zabudowy. Sąd podziela również ocenę Kolegium dotyczącą nieprawidłowego wyeliminowania z nazwy inwestycji budowy garaży w przyziemiu. Garaże te były objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a wniosek ten nie był w tym zakresie zmieniany. Podkreślenia wymaga, że w pierwszej decyzji Prezydenta Miasta K. z 19 grudnia 2007 r. nazwa inwestycji obejmowała również budowę garaży w przyziemiu. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że "realizacja miejsc postojowych w ilości zapewniającej prawidłowe funkcjonowanie budynku (...) nie wymaga dodatkowych zapisów w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy, a rodzaj i sposób ich usytuowania zależy od przyjętych rozwiązań projektowych. (...) Nie znajdując podstaw prawnych do nakładania obowiązku lokalizacji garaży dokonano z urzędu korekty nazwy zamierzenia inwestycyjnego (...). Powyższe nie zmieniało przedmiotu wniosku, a miało na celu jedynie uniknięcie nałożenia na inwestora obowiązków - warunków nie wynikających z przepisów prawa, jednak w związku z żądanie inwestora wyrażonym w piśmie z dnia 20.09.2007 jako dysponenta złożonego wniosku przywrócono pierwotną nazwę". Decyzja Prezydenta Miasta K. z 22 czerwca 2009 r. w żaden sposób nie wyjaśnia dlaczego wyeliminowano z nazwy inwestycji budowę garaży w przyziemiu, lecz 8 jedynie stwierdza, że żadne przepisy prawa nie określają w sposób szczegółowy ilości miejsc parkingowych, które mają być realizowane w ramach projektowanej inwestycji. W związku z tym w załączniku nr 1 do decyzji zawarty został zapis o konieczności zapewnienia przez inwestora miejsc postojowych na własnym terenie w ilości dostosowanej do przeznaczenia i sposobu zabudowy. Trzeba podkreślić, że czym innym jest "zapewnienie dostatecznej ilości miejsc_ parkingowych", a czym innym objęcie decyzją o warunkach zabudowy garaży umiejscowionych na kondygnacjach -1, O, 1 projektowanego budynku. Jeżeli wniosek nie został w tym zakresie zmieniony, a przedmiotowe garaże nie są wykluczone w analizie urbanistyczno - architektonicznej, to organ prowadzący postępowania ma obowiązek objąć decyzją o warunkach zabudowy również ten element planowanej zabudowy. Organ prowadzący postępowanie nie ma kompetencji do badania celowości wniosku i weryfikowania go pod kątem zbędności pewnych jego elementów. Możliwe jest wyeliminowanie z inwestycji (odmowa ustalenia warunków zabudowy) tylko takich elementów wniosku, których niedopuszczalność wynika jednoznacznie z przeprowadzonej analizy. Prawidłowo więc Kolegium przyjęło, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 22 czerwca 2009 r. jest wadliwa ze względu na nierozpatrzenie całości wniosku inwestora. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., uchylając decyzję Prezydenta Miasta K. i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W sprawie konieczne jest rzetelne przeprowadzenie analizy urbanistyczno - architektonicznej, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., co przekracza możliwości uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji. Zaskarżona decyzja jest więc prawidłowa. Biorąc powyższe pod uwagę skarga L.M. jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.).