II SA/Kr 110/06

Sygn. akt II SA/ Kr 110/ 06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski ( spr. ) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2007 r. w sprawie ze skargi J.J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]sierpnia 2005 r., nr[...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J.J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...].12.2002 r., znak:[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., działając na podstawie art. 20 § 1 pkt.4, art. 64a § 1 pkt. 1, art. 119, art. 120, art. 121 § 2 oraz art. 122 ustawy z dnia 17.06.1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie tj. Dz.U. z 2005 r. nr.229 poz. 1954 z późn. zm.) nałożył na J.J. grzywną w wysokości: 5.000,00 w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a ponadto obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 zł. Zażalenie J.J. nie zostało uwzględnione i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia [...].08.2005 r. znak:[...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowieni, podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1/ przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego organ l instancji, upomnieniem z dnia 3.12.2002r. wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...].04.2000 r., znak:[...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].10.2002 r. znak:[...], którą nakazano J.J. wykonanie przymusowej rozbiórki zbiornika na ścieki (szamba). 2/ zobowiązany nie wykonał dobrowolnie obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej, wobec czego organ egzekucyjny po upływie 7 dni od daty doręczenia upomnienia, wystawił w dniu 20.12. 2002 r, tytuł wykonawczy, 3/ zgodnie z art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i nie może przekraczać kwoty 5 tyś. zł. Nałożona przez organ l instancji grzywna mieści się w wymiarze określonym przepisem art. 121 § 2 ustawy, i jest środkiem najmniej uciążliwym w sprawie, a ponadto prowadzącym do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub ściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. 4/ organowi odwoławczemu wiadomo z urzędu, iż w dniu 21.02. 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 3253/02) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wydał postanowienie, którym wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].10.2002r., jednakże fakt ten nie ma wpływu na postępowanie zażaleniowe. Zaskarżone postanowienie zostało wydane prawidłowo w dacie, gdy obowiązek podlegający egzekucji był wymagalny i brak było wstrzymania jego wykonania. Powyższa okoliczność powoduje jednak po stronie organu egzekucyjnego - jakim jest w sprawie PINB w M., obowiązek zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie na mocy art. 56 § 1 pkt l ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył J.J. i zarzucając zaskarżonemu postanowieniu "naruszenie przepisów proceduralnych mających istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności przepisów art. 7 i 77 Kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie zebrania całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. przepisu art. 122§3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nie rozpoznanie zarzutu orzeczenia zbyt wygórowanej grzywny" wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, względnie o zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, że organ II instancji nie odniósł się do podniesionej przez zobowiązanego kwestii rażąco wygórowanej wysokości grzywny i żądania jej obniżenia. "Organ powinien mieć na uwadze, że wysokość grzywny winna zależeć od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego, który jednak powinien kierować się zasadą celowości, skuteczności oraz sprawienia zobowiązanemu jak najmniejszych dolegliwości. W zażaleniu wykazano, iż koszty wykonania zastępczego byłyby wielokrotnie niższe od nałożonej grzywny. A więc kierując się zasadą słuszności grzywna winna odpowiadać wysokością rzeczywistym kosztom rozbiórki. A w zakończeniu podniósł, że "zaniechanie przez WINB zbadania stosunku wysokości nałożonej grzywny do ewentualnych kosztów wykonania zastępczego narusza powinność zebrania całego materiału dowodowego w sprawie i urąga zasadzie uwzględniania w postępowaniu słusznego interesu obywateli". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07. 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.o.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Zacząć należy od pewnego ogólnego stwierdzenia, iż wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, iż ten organ jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zaś w ograniczonym zakresie posiada kompetencje kasacyjne. Odwołanie ma więc charakter dewolutywnego środka prawnego, co oznacza, że wniesienie odwołania przesuwa sprawę do wyższej instancji w celu jej powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy rozstrzyga więc sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w chwili wydawania przez niego rozstrzygnięcia w sprawie. W swoim uzasadnieniu organ odwoławczy wywodzi, że było mu wiadome, że w dniu 21.02.2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w sprawie sygn. akt II SA/Kr 3253/02 - wydał postanowienie, którym wstrzymał wykonanie decyzji Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]października 2002 r., jednakże fakt ten nie ma wpływu na postępowanie zażaleniowe gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane prawidłowo bo w dacie, gdy było wydawane przez organ l instancji, obowiązek podlegający egzekucji był wymagalny i brak było wstrzymania jego wykonania. Wyżej poczynione ogólne uwagi wskazują, że powyższy pogląd należy uznać za błędny. Skoro postanowieniem z dnia 21.02. 2003 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wstrzymał wykonanie decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego to obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania na podstawie art. 56 § 1 pkt. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z zarzutem skargi, że organy nie uzasadniły wysokości wymierzonej grzywny, Sąd w składzie orzekającym, stoi na stanowisku, że obowiązkiem organu jest uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny. A więc ten zarzut skargi należy uznać za usprawiedliwiony. Kwestia obowiązku uzasadnienia wysokości wymierzonej grzywny nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Np. w wyroku z dnia 1.06.2005 r. sygn. akt OSK 1140/04 (nie publikowane) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Inne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 08.02.2006r. w sprawie sygn. akt II OSK 510/05 (ONSAiWSA 2006/6/168) gdzie przyjął, że przewidziana w art. 121 § 1-4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, a to wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył w postanowieniu ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd i jego uzasadnienie zawarte w wyroku z dnia 08.02.2006 r., w sprawie sygn. akt II OSK 510/05. Art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) stanowił, m.in. że nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5.000 zł, co oznaczało, że organ mógł wymierzyć każdorazowo grzywnę w wysokości do 5.000 zł. A więc przepis prawa pozostawia organowi swobodę w określeniu wysokości nałożenia grzywny (tzw. uznanie administracyjne). Uznanie to nie oznacza dowolności, wymaga uzasadnienia, i - podlega kontroli instancyjnej, a następnie sądowej kontroli aktów administracyjnych. Brak uzasadnienia wysokości wymierzonej grzywny uniemożliwiałyby kontrolę prawidłowości jej wymierzenia. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, narusza prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "a" i "c" oraz 152 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.