II SA/Kr 1100/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. T. kwotę 267 zł ( dwieście sześćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r., znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w N. nakazał M. T. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w R. przeznaczonego na cele rekreacyjne w terminie do dnia [...] lipca 1995 r. W uzasadnieniu wskazano, iż M.T. rozbudował istniejący budynek gospodarczy z przeznaczeniem na cele rekreacyjne bez pozwolenia na budowę. Jako podstawę nakazania rozbiórki wskazano art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (D.U. Nr 89 poz.414). Od powyższej decyzji odwołanie złożył M .T. Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ podał, iż podczas kontroli w dniu [...] stycznia 1995 r. stwierdzono, że M.T. dokonał rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego poprzez wymianę więźby dachowej. Zdaniem organu forma więźby, otwarcie połaci, sugeruje, że budynek ten użytkowany będzie na cele mieszkalne . Organ podniósł, że zarówno murowana część obiektu, jak również nowa więźba dachowa powstały w wyniku samowoli budowlanej. Wobec tego decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Na powyższą decyzję ostateczną skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył M.T. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 48 w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, iż do jego sytuacji nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, bowiem budynek został wybudowany w 1982 r., a konstrukcja dachu została zmieniona przed dniem [...] 1995 r. Skarżący wskazał, że zastosowanie w sprawie znajduje art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Podniesiono ponadto, iż o kontroli w dniu [...] stycznia 1995 r. skarżący nie został powiadomiony. Nadto skarżący podał, że przedmiotowy budynek jest typowym budynkiem gospodarczym. Zmiana konstrukcji dachu poprawiła tylko jego funkcjonalność i bezpieczeństwo. Budynek ten służy do przechowywania owiec oraz paszy dla zwierząt i jest niezbędny do produkcji rolnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, iż skarga jest bezzasadna, bowiem bezspornym jest, iż rozbudowa budynku nastąpiła bez pozwolenia na budowę. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego co do zastosowanej podstawy prawnej. Organ wskazał, iż skarżący samowolnie przystąpił do rozbudowy nielegalnie wzniesionego w latach 80-tych budynku gospodarczego. Obiekt ten nie został ukończony do końca 1994 r., na co wskazuje dokumentacja fotograficzna. Z tych względów zastosowanie znajduje art. 48 nowego Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane skargą złożoną w dniu [...] lipca 1995 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Zgodnie z art. 97 § 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz.1270). Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. , który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy, uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest istotna częścią decyzji administracyjnej. W tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 1997 r., IV SA 1660/96 (ONSA 1998, Nr 2, poz. 63) stwierdza się, że "przepis art. 107 § 3 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów...", co wskazuje na wysoką rangę uzasadnienia faktycznego decyzji. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi więc o to, by adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Jak podnosi się w literaturze przedmiotu konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów odnośnie do treści i formy, które powinny być zróżnicowane w zależności od charakteru decyzji oraz stadium i trybu postępowania administracyjnego. Poddając szczegółowej analizie uzasadnienie decyzji J. Zimmermann wskazuje na to, że w dziedzinie faktów uzasadnienie musi wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść jej rozstrzygnięcia, a w sferze prawa chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni (J. Zimmermann: Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 118-122). Jednocześnie należy pamiętać o tym, że samo wymienienie w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną nie spełnia wymogu przytoczenia przepisów prawa (wyr. NSA z dnia 10 lipca 1985 r., SA/Kr 579/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 14). Uzasadnienie prawne powinno zawierać zatem także umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Z wyjaśnieniem podstawy prawnej wiąże się więc podanie treści przepisu, na który organ administracji się powołuje oraz przedstawienie przyjętej przez ten organ wykładni danego przepisu. Nadto obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia (tak w wyroku z dnia 21 marca 2007 r. V SA/Wa 195/07 LEX nr 338257). Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie spełniają wymagań określonych przepisami prawa procesowego, a to art. 107 k.p.a. i 11 k.p.a. Nadto należy dodać, iż kwestionowaną decyzją orzeczono rozbiórkę budynku, a nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego, mogącą rodzić nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Tym bardziej więc istotne jest prawidłowe i pełne uzasadnienie decyzji prze organ administracji. Uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji są lakoniczne i nie wyjaśniają motywów podjęcia przez organ decyzji tej treści. Żaden z organów obydwu instancji nie zawarł w uzasadnieniach oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ogólnikowo wskazano, iż ustalono cel przebudowanego przez skarżącego budynku jako rekreacyjny na podstawie wizji lokalnej oraz dokumentacji fotograficznej. Nie podano także, na jakiej podstawie oparto twierdzenie, iż widoczna na fotografiach konstrukcja dachu świadczy o celu rekreacyjnym budynku a nie gospodarczym. O ile jednak decyzja organu II instancji zawiera jakikolwiek element uzasadnienia faktycznego wskazując na dowód z wizji i dokumentacji fotograficznej, to nie można tego powiedzieć o części prawnej uzasadnienia. W tej części organ powołał jedynie art. 48 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu nie zawarto żadnych rozważań prawnych, jak i nie przedstawiono przyjętej przez ten organ wykładni powołanego przepisu. Nadto organ powołał niepełną podstawę prawną, bowiem obok art. 48 należało powołać także art. 103 Prawa budowlanego. Organ orzekając na podstawie art. 48 w zw. z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego powinien sporządzić wyczerpujące uzasadnienie prawne w sytuacji, gdy przepis ten wzbudzał wiele kontrowersji co do jego interpretacji, a niebawem miało zapaść orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zbadania zgodności z Konstytucją art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji tym bardziej organ powinien był przedstawić swoją interpretację przepisu popartą argumentami prawnymi. Podkreślić należy, że organy - pomimo sygnalizowanej przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego okoliczności, iż inwestycja nie dotyczyła budynku rekreacyjnego, a jedynie zmiany pokrycia dachu w budynku gospodarczym wzniesionym w 1962 r. - nie rozważały na gruncie niniejszej sprawy nie tylko jednej z przesłanek określonych w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., tj. przesłanki zakończenia budowy przed dniem wejścia w życie ustawy w kontekście dopuszczalności zastosowania art. 48 ustawy przewidującego obowiązek nałożenia nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego samowolnie, ale również zakresu inwestycji, której można przypisać charakter samowoli budowlanej. Z ustaleń organu wynika jedynie, że w dniu kontroli dnia [...]1995 r. przedmiotowy obiekt był w trakcie rozbudowy, co absolutnie nie pozwala ani na ustalenie zakresu prowadzonych robót, ani na jednoznaczne ustalenie momentu zakończenia budowy, a tym samym czyni wątpliwym dopuszczalność zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Ponadto z akt nie wynika, by dokonano jakichkolwiek ustaleń w dniu [...] stycznia 1995 r. W aktach znajduje się wyłącznie pusta karta oznaczona sygnaturą sprawy, datą [...] stycznia 1995 r. i podpisem inspektora rejonowego S.L. a dołączone fotografie nie zostały w żaden sposób opisane, a tym samym nie mogły stanowić podstawy ustaleń poczynionych przez organy w niniejszej sprawie. Nie wyjaśniając powyższych istotnych dla sprawy okoliczności organy obydwu instancji naruszyły również zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji o rozbiórce budynku - wobec swojej ogólnikowości - nie poddaje się kontroli sądu administracyjnego. Nie jest bowiem wystarczające do stwierdzenia motywów decyzji o rozbiórce oraz prawidłowości postępowania administracyjnego poprzedzającego decyzję, a w konsekwencji oceny przez sąd administracyjny słuszności decyzji. Nie jest też czytelne dla stron postępowania. W ten sposób naruszona została również zasada wyjaśniania zasadności przesłanek przez organ administracji określona w art. 11 k.p.a., z której wynika, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Adresat decyzji ma prawo wiedzieć, jakie przesłanki spowodowały wydanie niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia, zwłaszcza jeśli dotyczy ono nakazu rozbiórki. Logiczne, pełne i proste wyjaśnienie przesłanek podjęcia danej decyzji może spowodować, iż nawet strona niezadowolona z rozstrzygnięcia zrozumie jego zasadność i wykona decyzję bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przedstawione wyżej uwagi dotyczą decyzji organów obydwu instancji, a zatem także tę decyzję należy uznać za wydaną z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. Wskazane wyżej uchybienia procesowe, w tym naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiają skontrolowanie merytorycznego rozstrzygnięcia, jakie zapadło w tej sprawie. Art.141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję organu powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę, organ powinien wydać rozstrzygnięcie zgodnie z art. 107 k.p.a. oraz zbadać pod względem merytorycznym zasadność nakazania rozbiórki z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. K.9/95 oraz wypracowaną dotychczas wykładnią stosownych przepisów Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.