II SA/Kr 1100/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 maja 2009 r., nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. II SA/Kr 1100/09 UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr 1 obręb [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr 2 , 3 i 1 obręb [...] oraz wjazdem z działki nr 2 obręb [...] , przy ul. [....] w K". Wnioskodawcą był D.W. , zam. w [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta K. podał, że teren określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie zgodnie z art. 59 i in. ustawy, uzyskując uzgodnienie zarządcy drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Organ l instancji wskazał, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone wart. 61 ust. 1 ustawy, której projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Załącznikami decyzji są: l) warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz 2) linie rozgraniczające teren inwestycji wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. W dniu 28 marca 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wpłynął wniosek Spółki Jawnej A. z siedzibą przy ul. [...] w K. , o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu tego wniosku zarzucono, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późno zm.), polegającym na ustaleniu warunków zabudowy, mimo że teren nie ma dostępu do drogi publicznej, a także z naruszeniem art. 106 §1 kpa poprzez uzyskanie uzgodnienia projektu decyzji przez organ, który jednocześnie właściwy jest do załatwienia sprawy. Napisano dalej, że przepisy ustawy (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2) stanowią, iż Prezydent Miasta K. uprawniony jest do ustalenia warunków zabudowy, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej i przy tej samej drodze publicznej co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób, który pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Okoliczność dostępu do drogi publicznej terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi przesłankę dla tzw. dobrego sąsiedztwa. W celu bowiem zagwarantowania ładu przestrzennego ustawodawca wprowadził rozwiązania dotyczące kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników dla kształtowania nowej zabudowy w powiązaniu z istniejącymi zabudową i zagospodarowaniem terenów sąsiednich rozumianych jako działki zlokalizowane dostępne z tej samej drogi publicznej. Tak więc brak dostępu terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej nie pozwala na ustalenie "kontekstu" dla planowanej inwestycji. Rozpatrując kwestię dostępu do drogi publicznej należy stwierdzić, czy teren objęty wnioskiem sąsiaduje z drogą publiczną, a ponadto odwołać się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, póz. 115 z późno zm.), zgodnie z którymi bezpośredni dostęp do drogi publicznej określa zarządca w decyzji o lokalizacji zjazdu (por. art. 29 i n. ustawy o drogach publicznych). Inaczej mówiąc, organ l instancji obowiązany był ustalić, czy działka 2 , obręb [...], określona jako ul.[...], stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a następnie stwierdzić, czy bezpośredni dostęp do drogi publicznej wynika z decyzji o lokalizacji zjazdu. Nie wystarcza natomiast - jak to ma miejsce w omawianej sprawie - że teren objęty wnioskiem sąsiaduje z działką określoną jako ul. [...], gdyż nie jest to równoznaczne z tym, że działka ta stanowi drogę publiczną, a ponadto nie równoznaczne z możliwością urządzenia zjazdu (prywatnego lub publicznego), czyli bezpośrednim dostępem. W rzeczywistości działka 2 , obręb [...] , stanowi własność prywatną, nie została zaliczona do dróg publicznych i nie ma tam urządzonej drogi. Stwierdzono więc, że w sprawie nie zostały spełnione 2 warunki dopuszczające wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wnioskodawcy napisali dalej, że Prezydent Miasta K. wystąpił do [...] Zarządu Komunalnego w K. , działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. , o uzgodnienie projektu decyzji w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego. Przepis art. 106 § 1 kpa, stanowiący w powiązaniu z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy podstawę uzgodnienia, stanowi, że z wnioskiem o wyrażenie zgody występuje organ właściwy do wydania decyzji do innego organu administracji publicznej. Wystąpienie przez Prezydenta Miasta K. do Prezydenta Miasta K. o uzgodnienie projektu decyzji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego było nie tylko zbędne (naruszenie art. 106 § l kpa), ale także stanowi rażące naruszenie prawa, dające podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż w sposób niedopuszczalny "zastępuje" konieczną dla stwierdzenia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej decyzję zarządcy drogi o lokalizacji zjazdu publicznego wydaną w trybie określonym przez ustawę o drogach publicznych. Zarzucono wreszcie dowolność w ustaleniu warunków zabudowy, gdyż linię zabudowy określono w całkowitym oderwaniu do istniejącej zabudowy sąsiedniej bez podania jakichkolwiek argumentów (uzasadnienia), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej jest wynika z jakichkolwiek ustaleń co do zagospodarowania terenów sąsiednich, szerokość elewacji frontowej wyznaczono bez podania jakichkolwiek wymiarów zabudowy zlokalizowanej w pobliżu, ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki oraz geometrii dachu nie nawiązuje do istniejącej pobliskiej zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] stwierdziło nieważność w/w decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji napisano najpierw, że wyjaśnienia w sprawie pismami z dnia 16 maja 2008r. oraz 14 sierpnia 2008r. złożył D.W. na wniosek którego była wydana skarżona decyzja - podnosząc, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest pozbawiony podstaw i wniósł o jego odrzucenie. Zdaniem D.W. działka 2 nigdy nie była własnością prywatną i podkreślił, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] zaliczonej uchwałą nr [...] Rady Narodowej do dróg gminnych. Nadto przedstawiono w pismach w sposób obszerny sytuację dotyczącą ulicy [...] i jej przebiegu oraz poruszono kwestię konfliktu w tym przedmiocie z KZK w szczególności w zakresie uzgodnień co do zjazdu . Nadto podkreślono, iż warunki zabudowy zostały wyznaczone w sposób prawidłowy w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną. W dniu 28 lipca 2008r. Kolegium wystąpiło do KZK w K. o udzielenie informacji odnośnie statusu i przebiegu ul. [...]. W odpowiedzi uzyskano z [...] Zarządu Komunalnego w K. informację, zawartą w piśmie z dnia 11.08.2008 r. w którym stwierdzono, iż "zgodnie z Książką Drogi opisującą podstawowe parametry drogi długość ul. [...] wynosi 385m, co odpowiada odcinkowi pomiędzy ul. M. a "sięgaczem drogowym zlokalizowanym na działce nr 4 ". Nadto stwierdzono, iż ul. [...] została zaliczona Uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dn. 28 maja 1986r. do kategorii dróg lokalnych miejskich. Napisano dalej, że w sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim w dacie wydania skarżonej decyzji teren inwestycji kubaturowej (działka nr 1 ) nie posiadała wymaganego dostępu do drogi publicznej. Inwestor objął zakresem inwestycji m.in. wjazd z działki nr 2 obręb [...] , a w zaskarżonej decyzji organ l instancji podał, iż teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...]. Zaznaczono, że o takim bezpośrednim dostępie nie może być mowy bowiem działka 2 nie stanowi drogi publicznej i pozostaje aktualnie w użytkowaniu wieczystym Spółki Jawnej A. a w dacie wydania decyzji pozostawała w użytkowaniu wieczystym Elektrociepłowni "[...]" SA Nadto na terenie działki nr 2 istnieje ciąg pieszy i brak tam urządzonej drogi, co nie jest kwestionowane przez wnioskodawcę i inwestora. Kolegium zaznaczyło, iż ustalenia odnośnie przebiegu drogi publicznej oparło także o uzyskaną z [...] Zarządu Komunalnego w K. informację, w której stwierdzono, iż ul. [...]. wynosi 385m, co odpowiada odcinkowi pomiędzy ul. M. a sięgaczem drogowym zlokalizowanym na działce nr 4 . W związku z powyższym należy podnieść, iż działka nr 2 znajduje się poza odcinkiem drogi publicznej - ul. [...]. Nadto podniesiono, iż we wniosku i następnie w decyzji wjazd ustalony został z działki 2 natomiast załącznik do decyzji w liniach rozgraniczających wskazuje, iż wjazd winien zostać wykonany z działki nr 3 , co powoduje brak spójności z wnioskiem i wewnętrzną sprzeczność decyzji. W zakresie objętym wnioskiem chodziło o połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozważanej sprawie. Dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać tylko z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być także legalny, tzn. prawo do niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego lub administracyjnego, a jak wcześniej ustalono, w przedmiotowej sprawie, organ l instancji wydając zaskarżoną decyzję nie wykazał, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Zauważono dalej, że brak było podstaw prawnych do uzgadniania w formie postanowienia przez KZK projektu decyzji. Norma przepisu art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Analogicznie przepis art. 106 k.p.a. nie powinien mieć zastosowania w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia uprawniony jest ten sam organ administracji, a jego stosowanie ogranicza się do sytuacji, w których organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany lub uprawniony do dokonania uzgodnienia lub zaciągnięcia opinii innego organu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. D.W. . Podniósł on, że decyzja SKO jest sprzeczna z wieloma dokumentami, jakie przedstawił w toku postępowania a Kolegium dokumentów tych w ogóle nie wzięło pod uwagę. Rozbieżności te dotyczą długości drogi ul. [...] a także uznania działki nr 2 za drogę publiczną. D.W. uważa, że skoro działka ta powstała z dawnej działki nr 5 , która była zaliczona do dróg gminnych, to i ona jest drogą gminną a zatem działka posiada dostęp do drogi publicznej. Zdaniem odwołującego się błędne są również wnioski SKO dotyczące linii rozgraniczających. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu napisano, że działka dla której określono warunki zabudowy na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego nie posiadała w rozumieniu prawnym dostępu do drogi publicznej. Zatem rażące naruszenie prawa polegało w przedmiotowej sprawie na tym, że mimo nie spełnienia warunku przewidzianego w przepisach prawa, a mianowicie art. 61, ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późno zm.) wydano warunki zabudowy. Tymczasem powyższy warunek nie był spełniony, gdyż działka nr 1 obręb [...] w K. nie posiada dostępu do drogi publicznej tj. ul. [...]. Należy podzielić stanowisko poprzedniego składu Kolegium, że działka 2 na odcinku przylegającym do miejsca inwestycji nie stanowi drogi publicznej i pozostaje aktualnie w użytkowaniu wieczystym Spółki Jawnej A. . Dokumentacja dostarczona przez [...] Zarządu Komunalnego w K. - informacja, zawarta w piśmie z dn. 11 sierpnia 2008r., nie pozostawia wątpliwości, że ul. [...] ma 385m długości, co odpowiada odcinkowi pomiędzy ul. M. , a sięgaczem drogowym zlokalizowanym na działce nr 4 . Treści zawarte w pismach dołączonych do sprawy przez Inwestora powyższemu nie przeczą. Załącznik nr 2 do Uchwały nr [...] rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986r, choć nie jest kompletny istotnie podaje, że ulica [...] ma długość 0,5km. W tym miejscu jednak należy podnieść, że jak wynika z akt i przyznaje to sam inwestor droga ta zanikała. Działka ta uległa także podziałowi i na odcinku przylegającym do działki inwestora nie jest już drogą publiczną. Kolegium nie było zobligowane do badania z jakich przyczyn nastąpił podział działki 5 i dlaczego nie stanowi ona faktycznie na tym odcinku drogi publicznej. To nie należało do przedmiotowej sprawy. Należy podzielić też twierdzenia poprzedniego składu orzekającego Kolegium, że dostępu do drogi publicznej w sensie prawnym nie można utożsamiać tylko z dostępem faktycznym. Dostęp do drogi w sensie prawnym oznacza, że prawo do niego wynika z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego lub administracyjnego. W dniu 15 czerwca 2009 r. D.W. skierował na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Utrzymuje on nadal, że ul. [...] jest drogą publiczną a tzw. Książka drogi, na którą powołuje się SKO, jest wydrukiem komputerowym a nie dokumentem, przez co nie jest wiarygodna. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Oznacza ona, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych albo stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wszystkie więc sytuacje, w których kodeks lub ustawy szczególne dopuszczają wzruszenie decyzji ostatecznej, są wprowadzone jako wyjątki od zasady i zgodnie z regułami wykładni, jako wyjątki, powinny być interpretowane ścieśniająco. Wykładnia ścieśniająca oznacza m. in. to, że sytuacja prawna i faktyczna uzasadniająca zrealizowanie tych wyjątków, powinna być badana szczególnie starannie i organy administracyjne powinny tu szczególnie dbać o dochowanie reguł znajdywania prawdy obiektywnej i o prawidłowość i zupełność postępowania dowodowego. Powyższe uwagi dotyczą m.in. interpretacji warunków stwierdzania nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), w tym przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2). Pojęcie to nie jest zdefiniowane a jego kształty jest ustalany w drodze orzecznictwa. Jest to przy tym pojęcie nieostre, zmuszające do szczególnie starannej wykładni i dokładnego wyważania granicy między "rażącym" i "nierażącym" naruszeniem prawa. W szczególności należy przyjąć, że rażące naruszenie prawa polega m. in. na wyraźnej sprzeczności wydanej decyzji z jej podstawa prawną. Analizując na tym tle sytuację prawną i faktyczną, występującą w analizowanej tu sprawie trzeba najpierw zauważyć, że ustawowe przesłanki wydania pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy są jasno skatalogowane w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.). Jedną z tych jasno określonych przesłanek jest wymóg, aby teren objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, miał dostęp do drogi publicznej (art. 60 ust. 1 pkt 2). Sformułowanie oznacza niewątpliwie, że jeżeli wydano decyzję o warunkach zabudowy dla terenu pozbawionego dostępu do drogi publicznej, decyzja taka narusza prawo w sposób rażący, gdyż jest wyraźnie sprzeczna z w/w przesłanką. Problem tkwi jednak w tym , że aby dojść do takiej konkluzji, należy ustalić bez wątpliwości, że w danym przypadku chodzi rzeczywiście o drogę publiczną (drogę mającą status prawny drogi publicznej, a nie tylko drogę uważaną za drogę publiczną) oraz to, na czym polega "dostęp" do niej. W badanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie ustaliło należycie stanu faktycznego, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Kolegium przyjęło bowiem jako miarodajne dane wynikające z tzw. Książki Drogi, która opisuje parametry spornej ul. [...], określając jej długość na 385 m, co ma odpowiadać odcinkowi między ul. M. a sięgaczem, zlokalizowanym na działce Nr 4 . Z tego stwierdzenia miałoby wynikać, że pozostała część ul. [...] nie jest już drogą publiczną, gdyż wykracza poza odległość 385 m, nie jest drogą urządzoną a ponadto znajduje się w użytkowaniu wieczystym. Każdy z tych argumentów jest wątpliwy. Wynika to przede wszystkim z treści uchwały Rady Narodowej Miasta K. Nr [...] z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich ([...] , która w zał. 2 zalicza ul. [...] do dróg lokalnych miejskich i określa jej długość nie na 385 m, ale na 500 m. Wprawdzie w 1987 r. w wyniku podziału wyodrębniono z działki Nr 5 stanowiącej tę ulicę, działkę Nr 2 ale w dokumentacji sprawy brak dowodu, że nowo wyodrębniona część przestała być drogą lokalną miejską. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło tej kwestii (w tym rzucającej się w oczy kwestii różnicy w długości ulicy [...] przed i po podziale) i przyjęło dowolnie, że podział ten pozbawił działkę Nr 2 statusu drogi publicznej, pomimo dalszego obowiązywania cyt. Uchwały Rady Narodowej M. K. . W tej sytuacji należy uznać, że brak jest dowodu na to, że działka Nr 2 nie jest drogą publiczną, a zatem, że działka Nr 3 pozbawiona jest dostępu do takiej drogi. Twierdzenia o braku urządzenia działki Nr 2 jako drogi i o oddaniu jej w użytkowanie wieczyste nie mają w tej sytuacji znaczenia. Oparcie na tak słabych podstawach tezy o rażącym naruszeniu prawa jest nieporozumieniem. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zbyt pochopnie uznało, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2007 r. rażąco narusza prawo, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Kolegium nietrafnie stwierdziło nieważność tejże decyzji. Z tego powodu Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).