II SA/Kr 1101/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia 2 lipca 2013 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 123 § 1 kpa, nałożył na R. K., jako inwestora i właściciela obiektu budowlanego w postaci budynku mieszkalno - usługowego zlokalizowanego w O. przy ul. K. na działkach nr [...] i [...], karę w kwocie 75.000 zł za przystąpienie do użytkowania tego obiektu bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu PINB podał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu 15 grudnia 2011 r. w reakcji na sygnalizację F. C., który zauważył uruchomienie działalności gospodarczej na przedmiotowej nieruchomości. Organ w dniu 12 grudnia 2011 r. przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których nie stwierdzono użytkowania przedmiotowego obiektu jako punktu wymiany opon i handlu oponami oraz akcesoriami z tym związanymi. PINB zaznaczył, że o tej kontroli właściciele zostali uprzedzeni. Zwrócono się także do właściwego Urzędu Skarbowego, Inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezydenta Miasta o podanie, czy organy te są w posiadaniu informacji na temat prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości zlokalizowanej w O. przy ul. K.. Organy nie odpowiedziały na zadane pytanie. Na podstawie wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji Gospodarczej PINB ustalił, że R. K. zgłosił wykonywanie działalności gospodarczej na przedmiotowej nieruchomości oraz fakt rozpoczęcia jej wykonywania w dniu 12 października 2011 r. pod firmą [...]. PINB zaznaczył, że wpis ten nie został wykreślony. Następnie w dniu 3 stycznia 2012 r. pracownicy PINB udali się na przedmiotową nieruchomość, gdzie rozmawiali z pracownikiem - sprzedawcą, który m.in. zaproponował sprzedaż felg wraz z montażem. Pozyskano także dwie ulotki informacyjno – reklamowe, zaś czynność udokumentowano adnotacją urzędową. PINB zaznaczył, że właściciel zakładu nie był informowany o tych czynnościach. Ponadto w dniu 30 stycznia 2012 r. w siedzibie PINB w O. stawił się S. R. i przedstawił oryginał paragonu wystawionego w dniu 24 stycznia 2012 r. przez "D" z siedzibą w O. przy ul. K.. S. R. dostarczył również fotografie, z których wynika, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest działalność usługowa (na fotografiach widoczna jest ekspozycja handlowa). W świetle tych okoliczności PINB uznał za udowodnione, że przystąpiono do użytkowania budynku zlokalizowanego w O. przy ul. K. na działkach nr [...] i [...] i w budynku tym prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na serwisie opon i wulkanizacji, a także na handlu akcesoriami z tym związanymi. PINB podkreślił również, że fakt użytkowania obiektu jest powszechnie znany, ponieważ obiekt znajduje się bezpośrednio przy uczęszczanej drodze wojewódzkiej nr [...], a na posesji ustawiona jest ekspozycja handlowa oraz reklamy zachęcające do skorzystania z usług zakładu. PINB przedstawił zasady obliczania wysokości kar za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. PINB wskazał, że stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, współczynnik kategorii obiektu (k) to 15,0, zaś współczynnik wielkości obiektu (w) to 1,0. Dlatego kara po jej dziesięciokrotnemu powiększeniu wyniosła 75.000 zł. PINB zaznaczył, że w pozwoleniu na budowę określono obiekt jako budynek mieszkalny, lecz faktycznie użytkowany jest jako budynek handlowo - usługowy (część usługowa stanowi 52% powierzchni użytkowej budynku). PINB wyjaśnił, że właścicielami i inwestorami budynku są M. i R. K., lecz karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu nałożono na R. K. z uwagi na fakt, że w ewidencji działalności gospodarczej widnieje ta właśnie osoba jako prowadząca działalność gospodarczą w przedmiotowym budynku. Ponadto PINB wskazał, że prowadził postępowanie w sprawie legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego powstałych w trakcie realizacji inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w O. przy ul. K. na działkach nr [...] i [...]. Postępowanie to zakończyło się decyzją z dnia 13 listopada 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych rozpoczętych na podstawie ostatecznej decyzji Starosty z dnia 18 marca 2009 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R. K., zarzucając organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia polegający na uznaniu, iż żalący się przystąpił do użytkowania budynku mieszkalno - użytkowego zlokalizowanego w O., przy ulicy K. na działkach nr [...], [...], stanowiący następstwo dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem żalącego się organ I instancji naruszył art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 29 maja 2014 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 kpa oraz art. 57 ust. 7 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. WINB uznał, że materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji w postaci zdjęć obiektu i paragonu fiskalnego z dnia 24 stycznia 2012 r. stanowił wystarczający dowód na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że okoliczność posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego miała istotne znaczenie i wiązała organ orzekający w sprawie ustalania wymiaru kary tylko do czasu zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego decyzją z dnia 13 listopada 2012 r., gdyż kształtowała obowiązki inwestora w zakresie sposobu zakończenia procesu budowlanego i sposobu jego użytkowania. Natomiast ustalenie nowej kategorii budynku przez organ I instancji jako budynku handlowo - usługowy nastąpiło przez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego oraz na skutek faktycznej zmiany sposobu użytkowania obiektu i prowadzonego w tym zakresie postępowania naprawczego, które zakończyło się wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, określającej nową kategorię obiektu. Zdaniem WINB w K. sposób ustalenia wysokości kary przez organ I instancji nie budził zastrzeżeń, gdyż organ I instancji prawidłowo określił zarówno kategorię obiektu (XVII), współczynnik kategorii obiektu (15), współczynnik wielkości obiektu (1), co w konsekwencji wyliczenia dało kwotę kary za nielegalne przystąpienie do użytkowanie w wysokości 75.000 zł. Skargę na postanowienie WINB w K. wniósł R. K., zarzucając naruszenie: 1) art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; 2) art. 80 kpa poprzez jego błędne zastosowanie; 3) art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżący domagał się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W dniu 14 sierpnia 2014 r. skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z protokołów kontroli obowiązkowych zakończonej budowy obiektu budowlanego z dnia 17 grudnia 2012 r. oraz z dnia 6 sierpnia 2013 r. na okoliczność, że na początku 2012 r. skarżący nie przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienie stanowił przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, a także w skardze R. K. kwestionował przede wszystkim prawidłowość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do nałożenia na niego kary za przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że na skarżącym spoczywał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu, ponieważ taki obowiązek został na niego nałożony w decyzji PINB w O. z dnia 13 listopada 2012 r. znak: [...]. Niewątpliwie też taka decyzja w stosunku do skarżącego nie została wydana. Dlatego kluczową kwestią sporną było to, czy skarżący przystąpił do użytkowania budynku mieszkalno - usługowego zlokalizowanego w O. przy ul. K. na działkach nr [...] i [...]. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego było prawidłowe i spełniało wszystkie wymogi przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z akt kontrolowanego postępowania wynika, że PINB w O. przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości w dniach 12 grudnia 2011 r. (kontrola zapowiedziana przez organ) oraz 3 stycznia 2012 r. (kontrola, o której nie informowano właścicieli). Podczas tej drugiej kontroli pozyskano dwie ulotki informacyjno – reklamowe oraz przeprowadzono rozmowę z pracownikiem - sprzedawcą, który zaproponował sprzedaż felg wraz z montażem (k. 8 akt adm. I instancji). Ponadto fakt prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowej nieruchomości potwierdza znajdująca się w aktach dokumentacja fotograficzna, a także paragon fiskalny z dnia 24 stycznia 2012 r., a wystawiony przez "D" ul. M. Zwrócić należy uwagę, że z ustaleń dokonanych przez organ I instancji na podstawie Centralnej Ewidencji i Informacji Gospodarczej wynika, że R. K. w dniu 12 października 2011 r. zgłosił wykonywanie działalności gospodarczej na przedmiotowej nieruchomości pod taką właśnie nazwą. Prawidłowo ustalono również, że na posesji ustawiona jest ekspozycja handlowa oraz reklamy zachęcające do skorzystania z usług zakładu. Wobec powyższego, zdaniem Sądu całokształt zgromadzonego przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że skarżący bez uzyskania stosownego pozwolenia przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego w postaci budynku mieszkalno - usługowego zlokalizowanego w O. przy ul. K. na działkach nr [...] i [...]. Niezasadnie zatem zarzucono w skardze naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, ponieważ organy dążyły do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności za pomocą wszystkich dostępnych czynności dowodowych, a następnie zgromadzone dowody zostały prawidłowo ocenione z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. W konsekwencji nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że został naruszony art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż dokonane ustalenia faktyczne dawały podstawę do zastosowania tego przepisu i nałożenia na skarżącego kary za przystąpienie do użytkowania tego obiektu bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dowody przedstawione Sądowi przez skarżącego nie podważyły prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Odnośnie zarzutu braku wykonania wszystkich robót budowlanych, w tym wjazdu na nieruchomość, zauważyć należy, że właśnie na jednym ze zdjęć znajdujących się w aktach administracyjnych widoczna jest tablica informacyjna zamieszczona na ogrodzeniu wjazdu -"WJAZD Z DRUGIEJ STRONY". Brak wykonania wszystkich robót nie był zatem przeszkodą dla skarżącego do rozpoczęcia użytkowania obiektu, a brak ustalenia przez organy imienia i nazwiska pracownika, czy nieuzyskanie dodatkowych informacji z urzędu skarbowego, czy ZUS nie ma w sprawie, wobec ww. ustaleń faktycznych, żadnego znaczenia. Sąd uznał za prawidłowe obliczenia dotyczące wysokości nałożonej kary. Nie budzi wątpliwości, że stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, współczynnik kategorii obiektu (k) to 15,0, zaś współczynnik wielkości obiektu (w) to 1,0. Dlatego kara po jej dziesięciokrotnemu powiększeniu wyniosła 75.000 zł. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.