II SA/Kr 1102/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi J.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. UZASDNIENIE Decyzją z dnia 30 lipca 2010 r., znak; [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § l pkt 2 i art. 104 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 28.03.2002 r., znak: [...], którą umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przedmiocie użytkowania istniejącego budynku gospodarczego jako stolarni usytuowanego na dziatkach ew. nr "1", "2", "3’ położonych w L. przy ul. [...] przez S. B., tj. użytkowanego niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na użytkowanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. decyzją z dnia 26.08.1997 r., znak: [...], ze względu na brak przestanek do uwzględnienia żądania strony -uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie l instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, a w szczególności wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 14.07.1999 r. wydał decyzję znak: [...], którą nakazał Panu S. B., doprowadzenie budynku gospodarczego położonego na działkach ew. nr "3", nr "2", nr "1" w L. przy ul. [...] do pierwotnego sposobu użytkowania wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 26.08.1997 r., znak: [...]. Dnia 5.02.2002 r. na dziennik podawczy WINB w K., wpłynęło pismo od P. J. D., w którym żąda on egzekucji wyżej wskazanej decyzji PINB w L., gdyż jego zdaniem nie została ona wykonana. W przedmiotowym budynku nadal prowadzona jest stolarnia. Pismo to zostało dnia 15.02.2002 r. na podstawie art. 65 § l k.p.a. przekazane do rozpoznania zgodnie z właściwością do PINB w L.. Po dokonaniu kilkukrotnych oględzin przedmiotowego obiektu w związku z nie stwierdzeniem istnienia wskazanych przez skarżącego okoliczności PINB w L. w dniu 28.03.2002 r. wydał decyzję znak: [...], którą umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przedmiocie użytkowania istniejącego budynku gospodarczego jako stolarni na wskazanych ww. działkach położonych w L. przez S. B., tj. użytkowanego niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na użytkowanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L., decyzją z dnia 26.08.1997 r., znak: [...], ze względu na brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Odwołanie od powyższej decyzji zostało przez J. D. wniesione w terminie. PINB w L. przekazując odwołanie nie znalazł podstaw do zastosowania trybu art. 132 k.p.a. Organ odwoławczy – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po dokonaniu sprawdzenia prawidłowości postępowania administracyjnego organu l instancji i wydanego postanowienia, dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że organ l instancji wydał skarżoną decyzję nieprawidłowo. Bowiem ani k.p.a. ani żaden inny akt, w szczególności ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. 2005 r. Nr 229 poz. 1954), zwana dalej "uopea" nie przewiduje prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie zasadności, czy też istnienia potrzeby wszczęcia postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do danej, ostatecznej decyzji administracyjnej. Zatem brak jest podstawy do wydania w tej kwestii rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej, która co do zasady kończy postępowanie w sprawie. Należy podkreślić, w przypadku sprawdzenia wykonania nałożonego ostateczną decyzją obowiązku nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Rzecz jasna organ egzekucyjny zobowiązany jest dokonać czynności mających na celu sprawdzenie zrealizowania nałożonego w postępowaniu orzekającym obowiązku, lecz nie ma podstaw do przeprowadzenia w tym zakresie odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji, lecz działania te przyjmują jedynie formę tzw. czynności materialne - technicznych. Za takową uznać należy także doręczenie zobowiązanemu upomnienia stanowiącego wezwanie do dobrowolnej realizacji nałożonego obowiązku. Właściwe postępowanie egzekucyjne rozpoczyna się, zgodnie z art. 26 § 5 pkt l uopea, od doręczenia zobowiązanemu odpisu wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego. Należy podkreślić, iż wszystkie poprzedzające ten moment czynności nie stanowią odrębnego postępowania. W postępowaniu egzekucyjnym stronami są jedynie zobowiązany oraz wierzyciel, nie są nimi natomiast pozostałe podmioty, które były stronami postępowania orzekającego. Osobie, której prawa narusza nieprowadzenie postępowania egzekucyjnego przysługuje na podstawie art. 6 § 1a skarga na bezczynność wierzyciela. Natomiast pismo zainteresowanego, wyrażającego niezadowolenie z faktu, iż nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, nie może być traktowane jako wszczynające (niejako automatycznie) postępowanie w trybie wnioskowym, które musi zostać zakończone wydaniem aktu administracyjnego, stanowiącego rozpoznanie tego wniosku. Podkreślić bowiem należy, iż postępowanie może być prowadzone w trybie wnioskowym jedynie wtedy, kiedy wynika to z przepisów prawa - kiedy wprost ustawa tak stanowi, bądź jeśli przedmiotem sprawy administracyjnej jest przyznanie określonych uprawnień. W pozostałych przypadkach postępowanie administracyjne (w szczególności jeśli dotyczy ono nałożenia określonych obowiązków) toczy się z urzędu. W takiej sytuacji strona bądź inna osoba zainteresowana może jedynie skierować do organu administracji wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu. Wniosek taki nie wiąże organu i nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania administracyjnego. W szczególności sytuacja taka nie zobowiązuje organu do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, WINB w K., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie l instancji, gdyż było ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § l k.p.a. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, ub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie, wobec braku podstawy prawnej do prowadzenia niniejszego postępowania postępowanie organu I instancji należało umorzyć. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący J. D. zażądał "uchylenia fałszywej decyzji i egzekwowania powinności wynikających z decyzji pierwotnej". Skarżący podniósł, że S. B. nie usunął maszyn i urządzeń stolarskich ze stolarni. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po dziesięciu latach "plażowania na Karaibach" fałszywie umarza postępowanie i zamyka obywatelowi drogę do sprawiedliwości. S. B. nadal prowadzi nielegalną, pokątną, zakamuflowaną produkcje. Nie dokonał rozbiórki tartaku. Sprawa jest więc przedmiotowa i nie podlega umorzeniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie Podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację w jej uzasadnieniu, organ odwoławczy podniósł, że żaden akt prawa, w tym w szczególności ustawa o postępowaniu administracyjnym w administracji nie przewiduje odrębnego prowadzenia postępowania w sprawie zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do ostatecznej decyzji administracyjnej. Prawidłowym działaniem organu w takiej sytuacji jest uchylenie decyzji w sprawie wszczęcia takiego postępowania i umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości postępowania, o którym mowa w art. 105 k.p.a.. Brak jest bowiem normy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z przepisem art. 3 par 1 ustawy z dnia 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /DZ. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm./ zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów postępowania - o ile naruszenie ich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 par 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Zatem sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przeprowadzona w myśl powyższych przepisów kontrola zaskarżonej decyzji nie dała podstaw do jej zakwestionowania. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 138 par 1 pkt 2 k.p.a. In fine organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, dając zarazem możliwość organowi odwoławczemu na wyeliminowanie decyzji organu pierwszej instancji z obiegu prawnego. Organ odwoławczy może umorzyć postępowanie tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchyli decyzję organu l instancji i stwierdzi, że postępowanie przed tym organem było bezprzedmiotowe. Przesłanki umorzenia zawiera przepis art. 105 k. p .a., stanowiąc, że "gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania). Bezprzedmiotowości postępowania zachodzi wówczas gdy brak jego strony lub brak przedmiotu (braki podmiotowe i przedmiotowe) czyli ,gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozstrzygnięcia sprawy, /por. wyrok WSA w W-wie sygn. VII SA/Wa 5278/08/ Zważywszy na treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji -umorzenie postępowania w trybie art. 105 k.p.a. - można by mieć wątpliwości, co do celowości i zasadności uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, zwłaszcza, że źródłem umorzenia postępowania l instancji na podstawie art. 138 par 1 pkt 2 k.p.a. są istniejące przesłanki bezprzedmiotowości wskazane w tymże przepisie art. 105 k.p.a. Jednakże właśnie ta decyzją organu odwoławczego jest prawidłowa. Organ pierwszej instancji umarzył postępowanie jako bezprzedmiotowe "w sprawie wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przedmiocie użytkowania istniejącego budynku gospodarczego /..../ ze względu na brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony". W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił swoje stanowisko tym, że budynek został doprowadzony do pierwotnego sposobu użytkowania wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dn. 26.08. 1997 r., co zostało stwierdzone w czasie kilkakrotnych kontroli - oględzin budynku. W stwierdzonym stanie faktycznym sprawy postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie należało je umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a., gdyż okoliczności upoważniające organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania nie zaistniały. Organ odwoławczy analizując powyższe, trafnie stwierdził, iż odrębne postępowanie administracyjne w sprawie wszczęcia postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do ostatecznej decyzji administracyjnej /..../ nie znajduje racji bytu w przepisach prawa w szczególności .w przepisach k.p.a. i ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postępowanie egzekucyjne wszczyna bowiem - stosownie do art. 26 par 5 pkt 1 uopea.-doręczenie zobowiązanemu odpisu wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego. Wszystkie poprzedzające ten moment czynności nie stanowią odrębnego postępowania administracyjnego. W postępowanie egzekucyjnym stronami są ;zobowiązany oraz wierzyciel. .Zaś wierzycielem - zgodnie z art. 1 a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez siebie. Skarżący nie jest wierzycielem w rozumieniu powyższego przepisu (art. 1a pkt 13), więc nie przysługuje mu przymiot strony. Co zatem idzie; żądanie skarżącego wszczęcia postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do ostatecznej decyzji nakazującej S. B. doprowadzenie budynku gospodarczego do pierwotnego sposobu użytkowania /.../ nie mogło skutkować wszczęciem postępowania w trybie wnioskowym, które musi zostać zakończone wydaniem aktu administracyjnego w rozpoznaniu tego wniosku. Gdyby przyjąć natomiast, że skarżący, jako osoba zainteresowana sprawą chciał tylko uruchomić postępowanie egzekucyjne z urzędu, to wniosek taki nie wiąże organu - jak słusznie zauważa WINB- i nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania administracyjnego, a także nie zobowiązuje organu do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania W świetle powyższego trzeba stwierdzić, że decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa Skoro bowiem przepisy prawa nie przewidują odrębnego postępowania w sprawie zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do ostatecznej decyzji administracyjnej to organ odwoławczy był zobligowany przepisem art. 138 par 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji.. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi oddalił skargę nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.