II SA/Kr 1103/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Wojewody z dnia 30 października 1991 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z dnia 13 września 1991 r. (.....) na podstawie art. 97§1 ust. 4 kpa Kierownik Urzędu Rejonowego w K. Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [....] położonej w M. , wszczęte na wniosek M.K. , do czasu wydania przez Zarząd Gminy decyzji o uznaniu nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie nabycia. Podał organ, że z dniem 31 sierpnia 1991 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. nr 72, poz. 315), które określiło podział zadań pomiędzy właściwe organy samorządu terytorialnego, a organy administracji państwowej w przypadku postępowania o zwrot nieruchomości. Wskazał, że zgodnie z § 8 w/w rozporządzenia przed wydaniem decyzji o zwrocie nieruchomości konieczne jest rozstrzygnięcie przez właściwy organ zagadnienia wstępnego jakim jest uznanie nieruchomości lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie nabycia. Decyzję o uznaniu nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wydaje Zarząd Gminy. Na powyższe postanowienie M.K. złożyła zażalenie. Postanowieniem z dnia 30 października 1991 r. (....) na podstawie art. 97§4, 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa Wojewoda K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Dodał, że rozstrzygnięcie co do zbędności wywłaszczonej nieruchomości będzie podstawą do podjęcia przez Kierownika Urzędu Rejonowego zawieszonego postępowania. W zależności zaś od stanowiska z Zarządu Gminy – Kierownik Urzędu Rejonowego podejmie decyzję o zwrocie nieruchomości i dokona rozliczenia, bądź wyda decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości. M.K. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, wnosząc o uchylenie obu postanowień. Podniosła, że przytoczona jako jedyna podstawa wydania rozporządzenia "delegacja dla Rady Ministrów" upoważnia tylko do określenia zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych (a nie regulowania spraw kompetencyjnych)". Wskazała nadto, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły powoływać się na § 8 w/w rozporządzenia z uwagi na następujące okoliczności: sprawa została wszczęta w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127), która zawierała przepisy korzystniejsze dla skarżącej z uwagi na mniej skomplikowane postępowanie. Zastosowanie w toku sprawy "nowowprowadzonych przepisów" spowodowało, że przepisy rozporządzenia z dnia 16 lipca 1991 r. zastosowano "wstecz" – co skutkuje naruszeniem zasady "niedziałania prawa wstecz"; w akcie normatywnym wyższej rangi jakim jest ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości została uregulowana właściwość organów do rozpoznawania tak kwestii uznania nieruchomości za zbędną, jak i samego zwrotu nieruchomości. Zgodnie bowiem art. 2 ust. 2 w/w ustawy wywłaszczanie nieruchomości należy do kompetencji rejonowych organów rządowych administracji ogólnej. Zaś art. 69 ust. 1 w/w ustawy (regulujący zwrot nieruchomości wywłaszczonych) zamieszczony zastał w rozdziale 6 ustawy "wywłaszczanie nieruchomości", dlatego w sprawie zastosowanie winien mieć w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Potwierdza to zresztą treść poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. nr 47, poz. 243), choć wprost nie zawiera norm kompetencyjnych; nadto regulująca sprawy podziału zadań i kompetencji ustawa z dnia 17 maja 1991 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczegółowych pomiędzy organy gminy i administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 34, poz. 198 ze zm.) nie przewiduje kompetencji organów gminy - ani jako zadanie własne ani jako zadanie zlecone w sprawach o których mowa w art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenia. Postanowieniem z dnia 7 lutego 1992 r. postępowanie sądowe zostało zawieszone w związku ze skierowaniem do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności z ustawami § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. Postanowieniem z dnia 27 lipca 2012 r. postępowanie sądowe zostało podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw: z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) i z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie "ppsa"). Według art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 zm. Dz. U. z 1991 r. Nr 105, poz. 446 i Nr 107, poz. 464) nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 69 ust. 2 określa, jaką treść ma zawierać decyzja o zwrocie, natomiast ust. 3 tego przepisu zobowiązuje Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W dniu 16 lipca 1991 r. Rada Ministrów, powołując się na upoważnienie zawarte w art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wydała rozporządzenie w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 315). Zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów "zarząd gminy wydaje decyzje o uznaniu nieruchomości lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości" . Orzeczeniem z dnia z dnia 16 marca 1992 r. U 6/91 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 315) jest niezgodny z art. 69 ust. 3, art. 48 ust. 1, art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127; zm. Dz. U. Nr 103, poz. 446; Nr 107, poz. 464) w związku z art. 104 § 2 Kpa oraz art. 7 ust. 2 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95; zm. Dz. U. Nr 34, poz. 199; Nr 43, poz. 253; Nr 79, poz. 467; Nr 89, poz. 518; z 1991 r. Nr 4, poz. 18; Nr 110, poz. 473) i z art. 41 pkt 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470) przepisy § 8 rozporządzenia wymienionego w pkt 1 sentencji orzeczenia, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 9 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, podlega zmianie bądź uchyleniu zgodnie z treścią orzeczenia nie później niż w terminie trzech miesięcy od przedłożenia orzeczenia Radzie Ministrów. W przeciwnym razie przepis ten w zakresie objętym orzeczeniem traci moc z upływem trzymiesięcznego terminu. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zawarte w art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie obejmuje prawa do modyfikacji ustawowo określonej kompetencji organów administracji rządowej i do wydawania decyzji w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (jej części) oraz stwierdził, że żaden inny przepis rangi ustawy nie upoważnił Rady Ministrów do modyfikacji kompetencji służących organom administracji rządowej. Ponadto Trybunał Konstytucyjny uznał, że kwestionowany § 8 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości narusza art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, który ustanowił zasadę nakładania na gminy obowiązków wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej tylko ustawą. Trybunał Konstytucyjny poza tym stwierdził, że gdyby nawet przyjąć - tak jak stanowi kwestionowany § 8 rozporządzenia - że zarząd gminy jest powołany do wydawania decyzji "wstępnych" w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, to należałoby uznać, że § 8 rozporządzenia byłby niezgodny z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, z którego wynika, że decyzje w indywidualnych sprawach w zakresie administracji publicznej - a takimi są sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - wydaje wójt lub burmistrz. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 maja 1992 r. (Dz.U.1992.46.205)), które weszło w życie z dniem 20 czerwca 1992 r., skreślony został § 8 rozporządzenia z dnia 16 lipca 1991 r. W opisanej sytuacji stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji zostały wydane bez należytej podstawy prawnej. Tak bowiem należy ocenić sytuację, w której przepis stanowiący nie tylko merytoryczną podstawę rozstrzygnięcia, ale w ogóle podstawę uruchomienia kompetencji organu administracji, sprzeczny jest z przepisem rangi wyższej. Jakkolwiek w dacie zaskarżonego postanowienia § 8 rozporządzenia nie został jeszcze wyeliminowany z obrotu prawnego, to już wtedy był niezgodny z przepisem ustawy. Organ administracji samodzielnie niezgodności tej stwierdzić nie mógł, nie mógł więc odmówić z tego powodu zastosowania omawianego przepisu. Dokonując jednak kontroli aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może nie uwzględnić stanu potwierdzonego późniejszym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, nie może bowiem akceptować aktu administracyjnego wydanego w oparciu o przepis, którego legalność została podważona. Zasada stosowania szerokich możliwości eliminowania z obrotu aktów opartych na przepisach niezgodnych z ustawą, konstytucją lub umową międzynarodową, została sformułowana w przepisie art. 190 ust 4. Konstytucji. Odpowiednio do niej stosując przepisy art. 145 ust 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa, oraz w związku z art. 145 a kpa, zaskarżone i poprzedzające postanowienia, jako naruszające /choć bez winy organów/ prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, należało uchylić.