II SA/Kr 1104/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Decyzją z dnia 10 lipca 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – dalej u.g.n.) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. W. i A. W., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 22 lutego 2017 r. znak: [...] Decyzją tą organ pierwszej instancji umorzył jako bezprzedmiotowego postępowania z wniosku A. W. i A. W. w sprawie zwrotu części działki nr [...], położonej w jedn. ewid. [...] – miasto, obr. [...] - miasto, objętej księgą wieczystą [...], stanowiącej własność Gminy [...]. Uzasadnieniem dla takiego orzeczenia było ustalenie, że sprawa zwrotu części powyższej działki została już ostatecznie zakończona decyzją Starosty [...] w dniu 25 sierpnia 2008 r., znak: [...], stąd jakakolwiek decyzja rozstrzygająca merytorycznie w zakresie zwrotu przedmiotowej nieruchomości naruszałaby zasadę res iudicata, co stanowiłaby podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, jako dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniesiono, że w chwili zwrotu działki [...], która jest częścią pierwotnej działki [...] (decyzja [...] z 25 sierpnia 2008 r.) o pow. 0,0460 ha Starosta [...] nie wskazał możliwości zwrotu pasa zieleni, o który obecnie ubiegają się wnioskodawcy, a nie został tam zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. chodnik i ścieżki. Ponadto w skład pasa zieleni wchodzi część garażu z działki [...] będącej już własnością skarżących. Rozpatrując wniesione odwołanie oraz całość materiału dowodowego sprawy Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja Starosty [...] jest prawidłowa. Jak wyjaśnił, w dniu 10 stycznia 2017 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek A. W. i A. W. o zwrot części działki ewidencyjnej nr [...], położonej w jedn. ewid. [...] - miasto obr. [...] - miasto. W stosunku do przedmiotowej działki Starosta [...] decyzją z dnia 25 sierpnia 2008 r., znak: [...] orzekł w pkt 1 - o zwrocie na rzecz A. W. i A. W. działki nr [...] o pow. 0,0460 ha, położonej w [...] oraz w pkt 2 - o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,7244 ha, położonej w [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 18 września 2008 r. Na podstawie projektu podziału nr ewidencyjny [...], który został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2007 r., działka nr [...] o pow. 0,7244 ha podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0,0091 ha oraz nr [...] o pow. 0,7153 ha, której części "o pow. ok. 200 m2" domagają się obecnie wnioskodawcy. Pomiędzy sprawą rozstrzygniętą merytorycznie przez Starostę [...] w decyzji z dnia 25 sierpnia 2008 r., znak: [...], a obecnie prowadzoną zachodzi tożsamość uniemożliwiająca wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Sprawy dotyczy interesu prawnego tych samych podmiotów, tj. A. W., A. W. oraz Gminy Miasta [...] (aktualnego właściciela przedmiotowej nieruchomości), zaś od momentu ostateczności wcześniejszej decyzji organu pierwszej instancji zmianie nie uległ stan prawny ani stan faktyczny sprawy. Ponadto tożsamy jest przedmiot sprawy, tj. część dawnej parceli [...], odpowiadająca części działki nr [...] (według oznaczenia w dacie wydania decyzji z dnia 25 sierpnia 2008 r.), która podzieliła się m.in. na stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania działkę nr [...]. Podkreślić przy tym należy, iż podział geodezyjny nieruchomości i związana z tym zmiana jej oznaczenia ewidencyjnego nie stanowi zmiany stanu faktycznego ani prawnego niniejszej sprawy w stosunku do sprawy zakończonej wyżej wymienioną ostateczną decyzją administracyjną. Ponowne orzekanie w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych powodując, iż nowa, merytoryczna decyzja dotknięta byłaby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Pozbawienie mocy decyzji z dnia 25 sierpnia 2008 r., znak: [...], może nastąpić jedynie poprzez zastosowanie jednego z dopuszczonych przez k.p.a. nadzwyczajnych trybów postępowania, tj. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją bądź postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił ponadto, że z uwagi na stwierdzony w niniejszej sprawie stan powagi rzeczy osądzonej organy nie mogły ponownie badać kwestii zrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości. Dla wydania decyzji w niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje fakt, że zgodnie z załączonym fragmentem mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych na części działki nr [...] zlokalizowany jest fragment garażu stanowiącego własność skarżących, bowiem uregulowanie tej kwestii może nastąpić na drodze cywilnoprawnej. Składając w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia 10 lipca 2017 r., znak: [...], A. W. i A. W. wnosili o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 25 sierpnia 2008 r. , znak: [...] Zdaniem skarżących umorzenie postępowania jest krzywdzące albowiem w przedmiotowej sprawie wyszły na nowe, istotne okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Stanowi to przesłankę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Starosta [...] badając stan faktyczny wykorzystania przedmiotowej nieruchomości w odniesieniu do planów realizacyjnych decyzji wywłaszczeniowej nie zauważył w tamtym terminie, że na wskazanym we wniosku terenie (pismo z dnia 12.03.2017 r.) również nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Już w toku wydawania decyzji z dnia 25 sierpnia 2008 r., znak: [...] powinno to być szczegółowo zbadane przez Starostę [...]. Z załączonej do postępowania mapy, stanowiącej załącznik do planów wywłaszczeniowych wynika, że na objętym wnioskiem obszarze nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. chodniki i ścieżki. Należy zatem stwierdzić, że niniejszym pismem skarżący wskazali organom administracyjnym prowadzącym postępowanie nowe dowody, już istniejące w dniu wydawania decyzji, a wydaje się że nieznane organowi, który wydał tą decyzję. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Podstawą rozstrzygnięć organów administracji publicznej w niniejszej sprawie był art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Kontrola sądowa dotyczy zatem prawidłowości zastosowania tego przepisu w powiązaniu z przepisami prawa materialnego. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy ta sama sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie, z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1055/11, Lex Omega nr 1154941 i w Białymstoku, z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 620/12, Lex Omega nr 1248719). Tożsamość sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym to ustalenie identyczności strony (stron) w danym postępowaniu, z uwzględnieniem następstwa prawnego. Na tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym składa się treść żądania strony (uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny. Te elementy tożsamości sprawy administracyjnej są wyznacznikiem dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego (por. Barbara Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007/1/7 – artykuł). Podstawę prawną rei iudicatae decyzji administracyjnej tworzą art. 16 § 1 k.p.a., który wyraża (wzruszalny) zakaz ingerencji polegającej na uchyleniu, zmianie lub stwierdzeniu nieważności decyzji, niezależnie od rodzaju aktu stosowania prawa, w drodze którego ona się realizuje, oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zawierający sankcję stwierdzenia nieważności każdej decyzji administracyjnej, która stanowi ingerencję w stabilność sytuacji prawnej jednostki, niezależnie od rodzaju ingerencji, chyba że dopuszcza ją przepis prawa. Podstawa prawna rei iudicatae decyzji w szerszym rozumieniu obejmuje poza art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. również zasadę ochrony praw nabytych, zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, bezpieczeństwo i stabilność obrotu prawnego, a także inne zasady i wartości o podobnej treści ( por. Konrad Łuczak, Konstrukcja rei iudicatae decyzji administracyjnej , Kw.Pr.Pub. 2012/4/93-109 - artykuł ). Wszczynające niniejsze postępowanie administracyjne pismo z dnia 9 stycznia 2017 r. zostało nazwane przez A. W. i A. W. wnioskiem o zwrot części nieruchomości oznaczonej nr [...]. W jego treści skarżący zawarli dalej takie właśnie żądanie. Następnie wskazali, że działka nr [...] stanowi obecnie i stanowiła w przeszłości drogę dojazdowa do działki oznaczonej obecnie nr [...] (teren boiska), a obecnie jest przedmiotem dzierżawy wnioskodawców od Urzędu Miejskiego w [...]. Wskazali ponadto, że aktem notarialnym Rep. A [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r., zawartym na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, działka pgr. [...] o pow. 0,2966 ha, położona w [...], została nabyta od M. N. na rzecz Wytwórni Silników Wysokoprężnych [...]" Przedsiębiorstwa Państwowego w [...], w celu budowy internatu dla wzniesionego obok Zespołu Szkoł Zawodowych Wytwórni Silników Wysokoprężnych. M. N. zmarła, a spadek po niej na podstawie postanowienia sygn. akt [...] nabył mąż S. N. w całości. Zmarł również S. N., po którym spadek na podstawie dziedziczenia testamentowego, stwierdzonego postanowieniem sygn. akt [...] z dnia 24 czerwca 1998 r., nabyli A. i A. W. po ˝ części. Na podstawie powyższych okoliczności skarżący uznawali zwrot części działki za zasadny. Należy zauważyć, że roszczenie skarżących nawiązuje do podstaw prawnych zawartych w art. 136 ust. 3, 137 i nast. u.g.n. W piśmie z dnia 9 stycznia 2017 r. A. W. i A. W. nie wspominają bowiem o wadliwości wydanej już uprzednio w takiej sprawie decyzji, czy nowych okolicznościach i dowodach. Pismo nie zawiera też innych cech wniosku, który miałby zostać złożony w jednym z trybów nadzwyczajnej wewnętrznej kontroli ostatecznych decyzji, a zatem wywołał skutek wszczęcia postępowania rozpoznawczego zwyczajnego. W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji zgromadził dowody z dokumentów urzędowych wskazujące na tożsamość sprawy niniejszej z uprzednio zakończoną ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 25 sierpnia 2008 r., znak: [...], co uznał za przeszkodę procesową. Kwestia tożsamości podmiotowej oraz przedmiotowej sprawy obu spraw została prawidłowo rozważona i omówione w obu kontrolowanych decyzjach, a Wojewoda odpowiedział też trafnie na zarzuty odwołania skarżących. Zawarta w uprzednio wydanym rozstrzygnięciu norma indywidualna oraz skonkretyzowany w niej, w sposób autorytatywny, stosunek administracyjnoprawny determinują zakres powagi rzeczy osądzonej, który pokrywa się ze zgłoszonym ponownie żądaniem w zakresie tożsamość adresatów normy indywidualnej, dyspozycji normy indywidualnej oraz jej przedmiotu ( co do części określonej rzeczy). Dopóki norma taka pozostaje w obrocie prawnym, stan rzeczy osądzonej będzie stanowił przeszkodę do ingerencji w wynikające z niej uprawnienia i obowiązki. Stosownie do zasady trwałości decyzji administracyjnych ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Sposobem zmiany lub wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej nie może w żadnym wypadku być rozpatrzenie tej samej sprawy po raz kolejny w zwyczajnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Decyzja ostateczna tworzy stan rzeczy osądzonej, a jej trwałość chroniona jest zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Powyższe stanowi o niedopuszczalności ponownego orzekania w sprawach, w których zostały wydane decyzje ostateczne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 700/07, Lex Omega nr 445339). Wydanie decyzji w sprawie, która została już rozstrzygnięta poprzednio inną decyzją ostateczną pociągałoby za sobą kwalifikowaną wadę w postaci nieważności takiej "nowej" decyzji, co wyraźnie wynika z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i na co słusznie zwrócono uwagę w kontrolowanych decyzjach. Dopiero treść złożonej skargi może ujawniać zamiar skarżących nie tyle wszczęcia postępowania zwykłego, co zakwestionowania prawidłowości ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 25 sierpnia 2008 r., znak: [...], w drodze instytucji wznowienia postępowania. Skarga składana jest już jednak poza postępowaniem administracyjnym. Zawarte w niej nowe żądania i zarzuty pozostają zatem bez wpływu na ocenę legalności wcześniej wydanych, a kontrolowanych na skutek skargi decyzji. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.