II SA/Kr 1108/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Barbara Pasternak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2002 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. J. kwotę 30.00 (trzydzieści ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 24.04.2001 r., (znak:......) Starosta J., działając na podstawie art. 112 ust 1-4, art. 1 13 ust. 1 i 3, art. 119 ust. 1 pkt. 1-4 i 7, art. 121 ust.1 , art. 123, art.128ust. 1, art. 129 ust 1, art. 130 ust 112, art. 132 ust 1-4 ustawy z dnia 21.08.1997 r, o gospodarce nieruchomościami (tj Dz.U.z 2004 nr.261poz .2603 z późn.zm- zwaną dalej ustawą o -gn) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy miasta J. w ciągu drogi krajowej nr [....] , nieruchomości niezabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu Ł. gm. J. jako działka nr. [....] o powierzchni 0,0886 ha, mającej uregulowany stan prawny w Kw. [....] , a stanowiącą własność J.J. , jednocześnie ustalając wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na kwotę [....]zł. Odwołanie J.J. nie zostało uwzględnione i Wojewoda [....] decyzją z dnia 27.07.2001 (Znak:....) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1. zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z decyzją Burmistrza J. z dnia 30.12.1997r. (znak:........) o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego Gminy J., przeznaczający przedmiotową nieruchomość pod budowę drogi nr [....] , 2. ze względu na fakt, że Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych, Biuro w K. , a później Starosta J. , nie doszli do porozumienia z właścicielem nieruchomości i nie nabyli jej w trakcie rokowań na drodze cywilno - prawnej, Starosta J. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wszczął postępowanie wywłaszczeniowe, 3. postępowanie administracyjne prowadzone przez organ l instancji, było zgodne z obowiązującymi zasadami, zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie merytoryczne jest prawidłowe i znajduje swoje oparcie w ustawie o gospodarce nieruchomościami, regulującej tematykę wywłaszczeń nieruchomości. 4.zarzuty odwołującego, dotyczące wysokości odszkodowania są bezzasadne. Po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego organ l instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie wyceny. Rzeczoznawca ten w swoim operacie szacunkowym z marca 2001 r., określił wartość rynkową gruntu nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia. 5. zgodnie z § 28 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 07.07.1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 98, póz. 612, 1998r.), regulującym tematykę ustalania wartości gruntu wydzielonego pod nowe drogi albo poszerzenie dróg istniejących, rzeczoznawca majątkowy w swoim operacie szacunkowym ustalił wartość nieruchomości przedmiotowej w podejściu porównawczym, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości na cele budowy obwodnicy miasta J. Transakcje te dokonywane były w latach 1999 - 2001 w najbliższej okolicy, na potrzeby przebudowy drogi krajowej nr [....] , a nieruchomości będące ich przedmiotem charakteryzowały się cechami bardzo zbliżonymi do cech nieruchomości wywłaszczanej, istotnymi dla wyceny (rodzaj nieruchomości, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania). Nieruchomości porównawcze, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, położone były w terenach przeznaczonych na budowę obwodnicy, a wykorzystywane były dotychczas jako grunty rolne. 6. art. 134 ust. 4 ustawy o gn stanowi, że jeśli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Wywłaszczana nieruchomość położona była w terenach rolnych, a zatem rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości zgodnie z powyżej cytowanym art. 134 ust.4. 7. zarzut odwołującego się sprowadza się do twierdzenia, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być ustalone jak dla działki budowlanej, jest chybiony gdyż z treści przepisów ustawy z dn. 07.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 15, póz. 139, 1999r, z późn. zm.), wynika że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, określającym lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. A zatem skoro zgodnie z planem miejscowym przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenie projektowanej drogi ekspresowej, nie jest wiec działką budowlaną z możliwością jej zabudowy np. budynkiem mieszkalnym. Interpretacja planu zagospodarowania przestrzennego w sposób taki, że skoro na nieruchomości będzie budowana obwodnica, to jest to działka budowlana, jest niedopuszczalna, gdyż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się m.in. jej przeznaczenie w planie miejscowym, a więc błędem jest traktowanie nieruchomości przedmiotowej jako budowlanej. 8. wniosek J.J. , zgłoszony w odwołaniu od decyzji Starosty J. , a dotyczący wykupu pozostałej części jego nieruchomości, tj. działek nr nr [....] , nie może być rozpatrzony w toku niniejszego postępowania. Rozmiary wywłaszczenia uzależnione są bowiem od rodzaju i zakresu celu publicznego, jaki ma być zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości. Granice terenu niezbędnego do realizacji danego celu publicznego określa ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie na powyższą decyzję złożył J.J. i wnosząc o jej uchylenie zarzucił: - wnioskodawca Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych, Biuro w K. do wniosku o wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na cel publiczny zgodnie z przepisami o ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami powinna dołączyć prawomocną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na rzecz której będzie wywłaszczana przedmiotowa nieruchomość a decyzja ustalająca te warunki z dnia 30.12.1997 roku (znak:......) została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak więc nie powinna stanowić podstawy do wydania decyzji o wywłaszczeniu, - budowa obwodnicy przez środek działki nr [....] przyczyni się do pogorszenia warunków korzystania z pożytków na działkach powstałych w wyniku jej realizacji (uciążliwość dojazdu, zwiększenie pracochłonności, w przypadku obfitych opadów atmosferycznych możliwość zalewania wodami ze zbiornika wód opadowych zlokalizowanego w środku mojej działki nr [....] , który to zbiornik nie ma odpływu a będzie stanowił element infrastruktury obwodnicy) tak więc zgodnie z wymogami przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w decyzji o wywłaszczeniu organ ją wydający winien ustanowić niezbędne służebności, oraz obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających wystąpieniu szkody lub niedogodnościom jakie mogą postać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia nieruchomości, tego obowiązku ani Starosta J. jako organ l instancji nie dopełnił a Wojewoda nie dopatrzył się w prowadzonym postępowaniu żadnych uchybień i decyzje utrzymał w mocy, W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione z w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r, Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona, acz nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należy uznać za uzasadnione. Dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 póz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji naruszają prawo. Celem wywłaszczenia jest umożliwienie państwu, jako organizacji politycznej całego społeczeństwa ( lub gminie, jako związkowi mieszkańców) realizacji konkretnych celów w interesie społecznym wbrew woli jednostki i z naruszeniem jej indywidualnych praw. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie z art. 6 pkt. 1 ustawy o g.n. wydzielenie gruntów m in. pod drogi publiczne oraz budowa i utrzymanie tych dróg, należy do celów publicznych w rozumieniu ustawy. Nie budzi wątpliwości, że realizacja celu publicznego w postaci budowy obwodnicy miasta J. w ciągu drogi krajowej Nr [....] , wymaga nabycia prawa własności gruntów, przeznaczonych pod tę drogę. O przebiegu trasy drogi publicznej decyduje decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie niniejszej taką decyzją była ostateczna decyzją Burmistrza J. z dnia 30.12.1997 r. (znak:........) o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dla inwestycji polegającej na modernizacji drogi nr [....].......Tymczasem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, została zaskarżona skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie (akta tut. Sądu Sygn.akt II SaKr dawna sygnatura 3201/02 obecna sygnatura 1486/04), który już jako Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.12.2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję, a skarga kasacyjna GDDKiA została oddalona wyrokiem NSA z dnia 20.12.2005 r. (sygn.akt II OSK 690/05 -zob. protokół rozprawy z dnia ......12.2008 r.). Tym samym zaistniała podstawa wznowienia postępowania bowiem zaskarżona decyzja wydana była w oparciu o decyzje która następnie została uchylona (art. 145 § 1 pkt. 8 kpa). Sam ten fakt musi decydować o uchyleniu zaskarżonej decyzji ( art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.o.p.s.a). Kontrola sądowa dotyczy i prawa i stanu faktycznego istniejące w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Wyjątek od tej zasady omówiony został wyżej - i związany był z uchyleniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do przepisu art. 112 ust._3 ustawy, wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Z przepisem tym pozostaje w związku, przepis art. 114 ust. 1, w myśl którego wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego ( poza sytuacjami opisanymi w ust. 2 i 3 art. 114 - co sprawy nie dotyczy), należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3 w rozpatrywanej sprawie prawa własności przeprowadzonymi między starostą a właścicielem. Z kolei przepis art. 115 ust. 2 przewiduje, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114, wyznaczonego przez starostę na piśmie właścicielowi. W świetle tego przepisu wyznaczenie powyższego terminu następuje po zakończeniu rokowań, bez względu na ich pozytywny czy negatywny wynik. Stosownie do przepisu art. 115 ust. 1 wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu. Jak można sądzić Istota sprawy niniejszej sprowadza się do wysokości odszkodowania, co jednoznacznie wyartykułowane zostało w odwołaniu od decyzji organu l instancji. Przepis art. 128 ust. 1 ustawy o g.n. formułuje zasadę, iż wywłaszczenie własności nieruchomości lub innego prawa następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości lub wartości tego prawa. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi zgodnie z art. 134 ust. 1 wartość rynkowa nieruchomości. Wyjątkowo tylko, gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzę n iową ( art. 135 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1 ). Przepis art. 134 ust. 2 określa zespół czynników, które uwzględnia się przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, zaliczając do nich w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Przepisy natomiast ust. 3 i 4 art. 134 przewidują dwa różne, wykluczające się wzajemnie sposoby określania wartości rynkowej nieruchomości, w zależności od tego, czy przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje lub nie powoduje zwiększenia jej wartości. Stosownie do przepisu art. 134 ust. 3 wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Zgodnie natomiast z art. 134 ust. 4 jeśli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodnie z celem wywłaszczenie, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości oraz zasady i tryb sporządzania operatu szacunkowego, regulowało Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 98 póz. 612 ), wydane na podstawie art. 159 ustaw o g.n. Obecnie obowiązuje rozporządzenie RM z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego(Dz.U. nr 207 poz.2109), które uchyliło Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U.nr.230 póz. 1924 ) a to z kolei uchyliło rozporządzenie z dnia 7 lipca 1998 roku. Zgodnie z art. 154 ustawy o g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Dla postępowania wywłaszczeniowego kluczową kwestią jest ustalenie odszkodowania odpowiadającemu wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości. Ustawodawca dążąc do należytego zabezpieczenia interesu wywłaszczanego i celem zapobieżenia dowolności wycen, w sposób szczegółowy określił zasady obliczania odszkodowania, upoważniając jeszcze Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Celem tych uregulowań było, jak to powiedziano wyżej zapobieżenie dowolności wycen. Fakt, że zgodnie z art. 154 ustawy o g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, nie zwalania orzekających organów od oceny tej opinii jako dowodu w sprawie. Ta ocena musi się znaleźć w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa. Nie wystarcza stwierdzenie, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości zgodnie z brzmieniem przepisów, uwzględniając przeznaczenie użytkowanych obecnie rolniczo gruntów pod budowę obwodnicy i przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę powyższe rozważania, ale też będą miały na uwadze zmianę stanu prawnego. Również stan faktyczny może mieć wpływ na rozpatrzenie sprawy, gdyż konieczne będzie rozważnie czy inwestycja zostało w całości zrealizowana, a jeżeli tak, to czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki do orzeczenia wywłaszczenia, czy też prawa właściciela powinny być realizowane na drodze powództwa cywilnego (art. 224-231 kc). Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "b" i "c" oraz art.135, 152 oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.