II SA/Kr 1108/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2012 r. sprawy ze skargi W.S. , B.S. i M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 21 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Burmistrz Miasta Z. decyzją z [...] lutego 2011 r. , na podstawie art. 59, 60, 61 i 64 ustawy z 27. 03. 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717 ze zm), ustalił na wniosek D.T. i J.T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i adaptacji istniejącego drugiego poddasza na cele mieszkalne na działce nr [...] obr. [...] w Z. wraz załącznikami nr 1 i nr 2 . W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Na podstawie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. z 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), dla planowanej inwestycji została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji nr 2. Granicę obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej będącej w dyspozycji organu. Linię zabudowy określa obszar inwestycji, który jest zgodny z przepisami odrębnymi i umożliwia zamierzoną realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem. Na podstawie materiałów geodezyjnych oraz wizji w terenie ustalono, że wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy mieszkalnej, z analizy funkcji wynika, że taka zabudowa będzie kontynuacją funkcji obiektów zlokalizowanych w granicach obszaru analizowanego -rejon ul. [...], gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa. Wnioskowana zabudowa nawiązuje do zabudowy typowej dla P. -w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne, jednorodzinne, wolnostojące. Wyniki badania wskazują na możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 zostały spełnione. Planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 24. 09. 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179 póz. 1490). Treść projektu decyzji zgodnie z kompetencjami uzgodnił Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. i Zarządca Drogi. Strony zostały zawiadomione pisemnie o toczącym się postępowaniu i nie wniosły uwag i zastrzeżeń do planowanej inwestycji. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli W.S. , B.S. i M.M. , domagając się uchylenia decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podnieśli, że w punkcie VI. 1. wskazano, iż teren inwestycji przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi publicznej gminnej ul. [...]. Nadto zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie prawa tj: - § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez pominięcie w decyzji określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; - § 1 pkt 1 - 5 cyt. rozporządzenia poprzez określenie ilości kondygnacji w budynku; - § 9 ust 1 i 2 rozporządzenia poprzez dołączenie do decyzji innych wyników analizy niż te, które zalegają w aktach sprawy; - art. 52 ust 2 pkt 1 cyt. ustawy poprzez dołączenie do wniosku inwestora nieaktualnej mapy z naniesionymi granicami terenu objętego wnioskiem. Mapa została zaklauzulowana 21. 09. 2006 r. jako zgodna ze stanem na dzień 29.11.1997 r. Nie ma na niej budynku mieszkalnego wzniesionego w centralnej części działki nr [...] jest zaś na niej nieistniejący budynek garażowy w jej wschodnim narożu. Sprawia to, że analizą mógł nie być objęty ten nowy istniejący budynek lecz stary już dawno wyburzony. Z wyników analizy zdaje się wynikać, że w ogóle zabudowa na tej działce nie była brana pod uwagę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , decyzją z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odwołanie jest nieuzasadnione, bowiem podniesione zarzuty nie zawierają przesłanek mogących stanowić o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów materialnoprawnych o wadze skutkującej wzruszeniem zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że istotnie przepisy rozporządzenia nie przewidują określenia wysokości budynku poprzez liczbę kondygnacji, a wyłącznie poprzez podanie wysokości głównej kalenicy budynku. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca wyraźnie określił swój zamiar adaptacji przestrzeni II poddasza na cele mieszkalne w "istniejącej kubaturze budynku". W konsekwencji ustalenie podane w pkt lII.B. 2 załącznika nr 2 do decyzji l instancji należy traktować wyłącznie informacyjnie jako określające stan istniejący, którego zmiana nie jest (w odniesieniu do liczby kondygnacji) zmierzeniem inwestora. Nie ma to zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia. Jako bezpodstawny organ ocenił również zarzut dołączenia do decyzji innych wyników analizy. Wskazał bowiem, że w aktach rzeczywiście zalegają* "wyniki analizy" i są one inne niż załączone do decyzji, jednakże zostały one sporządzone do decyzji uchylonej przez organ odwoławczy i w związku z tym zasadne było sporządzenie ich na nowo. Podał, że decyzja w pkt 3 lit. d) załącznika Nr 2 określa - zgodnie z wymogiem § 7 ust. 4 rozporządzenia -wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (zwaną "wysokością okapu"). Nadto Załącznik graficzny Nr 1 do decyzji został sporządzony na kopii właściwej mapy zasadniczej, pozyskanej z urzędowego zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej prowadzonego przez Starostę Powiatowego. Odnośnie przylegania terenu inwestycji do pasa drogowego organ wskazał, decyzja nie obejmuje działki nr [...], o powierzchni 14m2, która stanowi część istniejącego zjazdu z ul. [...] na teren inwestycji stanowiący działkę nr [...] w obr. [...]. Ponieważ zaś działka nr [...] znajduje się w granicach pasa drogowego ulicy - stąd twierdzenie skarżących, jakoby teren inwestycji "nie przylegał" do pasa drogowego - nie znajduje uzasadnienia faktycznego, zwłaszcza mając dodatkowo na uwadze stanowisko zarządu dróg miejskich zawarte w piśmie z 17. 12. 2010. Dodał, że działka nr [...] jak i teren inwestycji tj. działka nr [...] stanowią współwłasność zarówno stron skarżących jak i inwestora. Nadto organ odwoławczy wskazał, że organ l instancji przeprowadzając ponownie analizę urbanistyczno-architektoniczną określił granicę obszaru analizy nie w pełni zgodnie z postanowieniami przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że granica ta winna przebiegać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, jednak nie bliżej niż 50 m od terenu objętego wnioskiem. Tymczasem jak dowodzi mapa obszaru analizy stanowiąca jej część graficzną - granica analizowanego obszaru od strony wschodniej, zachodniej i od północy przebiega bliżej niż wymagane 50 m. Jednocześnie jednak stwierdził, że poza określoną granicą obszaru analizy od strony wschodniej, zachodniej i północnej znajdują się tereny niezabudowane, zatem wyłączenie ich z obszaru analizy nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie, zakres rzeczowy inwestycji nie obejmuje żadnych zmian w gabarytach, parametrach i wskaźnikach w stosunku do stanu istniejącego (w tym też budynku na działce nr [...]), toteż analiza, aczkolwiek stanowiąca wymóg obowiązujący, w rozpatrywanej sprawie miała charakter całkowicie uproszczony, bowiem całe zamierzenie inwestora ogranicza się w istocie do wewnętrznych zmian w istniejącej kubaturze budynku, a i to koncentrujących się na drugiej kondygnacji poddaszowej. Z powyższych względów naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli W.S. , B.S., i M.M. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podtrzymali swoje zarzuty podniesione w odwołaniu. Podkreślili, że przepisy rozporządzenia nakładają na organy bezwzględny obowiązek określenia wszystkich parametrów w nich wyszczególnionych. Wskazali, że działka nr [...] nie stanowi terenu inwestycji, nie stanowi zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji,. .nie jest także położona w granicach pasa drogowego. Powyższe sprawia, że działka nie ma dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie ww. decyzji.. Na wstępie należy zauważyć, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. A to z kolei zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 k.p.a. Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu ł instancji stanowią przepisy ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., w tym art. 6 ust. 1 i art. 61 ust 1. Stosownie do zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt. 1 ww. ustawy każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 cyt. u. p. z p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu tj.: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. , jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588), zwanym dalej w skrócie rozporządzeniem. Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że dla obszaru objętego przedmiotową inwestycją nie obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego, a planowane przedsięwzięcie dotyczy przebudowy i adaptacji na cele mieszkalne istniejącego, drugiego poddasza w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] obręb [...] w Z. Nadto podkreślić należy, że planowane zamierzenie inwestycyjne zostanie zrealizowane w "istniejącej kubaturze budynku zlokalizowanego na ww. działce. Wynika to wprost z wniosku inwestorów: J.T. i D.T. z 6.10. 2007 r., w którym wskazano, że parametry inwestycji nie ulegnie zmianie oraz że "istniejące elementy zagospodarowania terenu pozostają bez zmian". Znajduje to również potwierdzenie w załączonym do akt sprawy administracyjnej projekcie pn. "Przebudowa i adaptacja istniejącego drugiego poddasza na cele mieszkalne" sporządzonego przez mgr inż. arch. A.P. w październiku 2007 r. (rys. nr [...] ) oraz w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. M.S. (załącznik nr 2 do decyzji l instancji). Trzeba nadto wskazać, że zgodnie z treścią art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 59 ust. 1 zd. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo nie wymagają pozwolenia na budowę. W konsekwencji przedmiotowa decyzja o ustalenia warunków jest wymagana tylko ze względu na zmianę sposobu użytkowania drugiego poddasza w budynku, które zgodnie z wnioskiem inwestora ma zostać zaadaptowane na cele mieszkalne, a dotychczas nie pełniło takiej funkcji. W związku z powyższym należy jednak podkreślić, że nowe przeznaczenie drugiego poddasza oraz jego przebudowa nie spowoduje zmiany w sposobie zagospodarowania terenu i nie prowadzi do zmiany kubatury budynku. A zatem w ocenie Sądu należy uznać, że w przedmiotowej sprawie zasadne było przeprowadzenie analizy urbanistyczno - architektonicznej w sposób uproszczony. Jak bowiem wynika z jej ustaleń podstawowe parametry istniejącej zabudowy jak linia zabudowy, wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki i nie ulegają zmianie, przy czym organ wskazał konkretne, istniejące wartości dla ww. parametrów dodając, iż nie ulegają one zmianie. W załączniku Nr 2 wskazano także, iż dla przedmiotowej inwestycji geometria dachu ma kąt na nachylenia głównych połaci dachowych 35° - 51°, i jest to zgodne z geometrią dachów w analizowanym obszarze, w którym średni kąt nachylenia głównych połaci dachu wynosi 47°. Warto podkreślić, że organy l i II instancji wyraźnie uzasadniły odstępstwo w ustaleniu obszaru analizy, który powinien być wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, jednak nie bliższej niż 50 m od terenu objętego wnioskiem ( § 3 ust. 2 rozporządzenia ), wskazując przede wszystkim na ograniczony zakres ingerencji planowanego przedsięwzięcia w zastaną w danym miejscu dotychczasową zabudowę obejmującą w większości jednorodzinne, wolnostojące budynki mieszkalne. Nadto organy uwzględniły fakt, iż w obszar nieobjęty analizą jest w istocie niezabudowany. A zatem należy uznać, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania drugiego poddasza i jego przebudowa nie wymagały przeprowadzenia analizy w pełnym zakresie. Odnosząc się do zarzutów skargi nie można ich uznać za zasadne ponieważ w sytuacji jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie nie ma zachodzi konieczność ponownego ustalania wszystkich parametrów wymaganych ww. rozporządzeniu, ponieważ nie ulegają one zmianie. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, zgodnie z którym działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, ponieważ także i w tym zakresie nie zaszły żadne zmiany i dostęp do drogi publicznej jest realizowany na zasadach dotychczasowych, a nadto inwestor jest współwłaścicielem działki nr [...]. Konkludując trzeba podkreślić, że z całości przedłożonych do akt administracyjnych dokumentów wynika, iż adaptacja drugiego poddasza na cele mieszkalne, a także jego remont są zgodne z istniejącym w analizowanym obszarze ładem przestrzennym, a planowana inwestycja nie narusza istniejących parametrów budynku, w którym wnioskowane zamierzenie ma zostać zrealizowane. Mając powyższe na uwadze w oparciu o przepis art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.