II SA/Kr 111/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi Z.R. i W.R. na decyzję [ ] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 listopada 2013 r., znak: [ ] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Uzasadnienie: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nadbudowy parterowego budynku usługowego (warsztatu samochodowego) o powierzchni zabudowy 412,68 m (istniejący budynek), zlokalizowanego na działce [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] , położonego przy ul. [....] w K. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2013 r. (....) na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora W.R. obowiązek przedłożenia w PINB w K. Powiat Grodzki dokumentów związanych z nadbudową parterowego budynku usługowego (warsztatu samochodowego) zlokalizowanego na działce [....] obr [....] jedn. ewid. [....] , położonego przy ul [....] w K. : oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; ostatecznej decyzji ustalającej warunku zabudowy i zagospodarowania terenu na działce [....] obr [....] położonego przy ul. [....] w K. ; czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego nadbudowę przedmiotowego budynku sporządzonego zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. nr 462) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2012 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) aktualnym na dzień opracowania projektu, w tym zawierającego inwentaryzację architektoniczno-budowlaną, orzeczenie konstrukcyjne dotyczące prawidłowości wykonanego obiektu budowlanego. W dniu 29 marca 2013 r. inwestor - W.R. przedłożył dokumenty w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości przy ul. [....] w K. z dnia 30 lipca 2012 r., z dnia 30 września 2010 r. i 9 sierpnia 2010 r. oraz projekt decyzji WZ w sprawie co do której toczy się postępowanie; inwentaryzację architektoniczno-budowlaną; orzeczenie konstrukcyjne dotyczące prawidłowości wykonania obiektu budowlanego. Jednocześnie inwestor zwrócił się o przedłużenie terminu do złożenia projektów budowlanych. Decyzją z dnia 29 maja 2013 r. (.......) na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał inwestorowi W.R. rozbiórkę nadbudowy parterowego budynku (warsztatu samochodowego) tj. trzech kondygnacji zakończonych stropem wraz ze słupami żelbetowymi na ostatniej kondygnacji, zlokalizowanego na działce [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] , położonego przy ul. [....] w K. , wykonanej bez wymaganego pozwolenia właściwego organu administracji. Organ I instancji podał co następuje: Podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 18 stycznia 2013 r. ustalono, że została wykonana nadbudowa parterowego budynku usługowego (warsztatu samochodowego) od strony północnej i południowej na wysokości pierwszego pietra – wykonane z pustaka ceramicznego, posadowionych na żelbetowym wieńcu wyprowadzonym ponad dach (z blachy trapezowej) parteru istniejącego warsztatu samochodowego. Z wieńców nad parterem widoczne były łączniki stalowe dla zakotwienia stropu nad parterem, a od strony zewnętrznej dla zakotwienia balkonów. Ściany wewnętrzne posiadają otwory okienne i drzwiowe oraz zostały wzmocnione słupami żelbetowymi w module co dwa otwory okienne. Na dzień kontroli wykonywano deskowanie podciągów i nadproży kondygnacji pierwszego piętra. Inwestor nie legitymował się pozwoleniem na budowę na roboty prowadzone na obiekcie zlokalizowanym na działce [....] obr. [....] j ewid. [....] , położonym przy ul. [....] w K. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 22 lutego 2013 r. ustalono natomiast, że inwestor zrealizował roboty budowlane w wyniku których nadbudował obiekt tj. parterowy budynek usługowy (warsztat samochodowy) zlokalizowany na działce [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] , przy ul. [....] w K. oraz nadbudował sąsiedni budynek zlokalizowany na działce nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] w K. , względem którego prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne. Nadbudowa będąca przedmiotem niniejszego postępowania wykonana jest w konstrukcji słupowo-ryglowej, w technologii żelbetowej, ze stropami żelbetowym prefabrykowanymi (płyty żerańskie); składa się z trzech kondygnacji zakończonych stropem wraz z wyprowadzonymi słupami żelbetowymi na wysokość 2,00 m nad ostatnią kondygnacją. W dniu oględzin inwestor przedłożył decyzję z dnia 19 kwietnia 1989 r. (......) dla zamierzenia budowlanego "rozbudowa zakładu blacharstwa samochodowego, zlokalizowanego przy ul. [....] w K. na działkach nr nr [....] ", które swym zakresem nie obejmuje niniejszego postępowania. W toku postępowania inwestor przedłożył trzy decyzje o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości i jest w trakcie procedowania kolejnej decyzji. Jednak do dnia wydania niniejszej decyzji nie przedłożył żądanych czterech projektów budowlanych, nie złożył również wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Przedmiot niniejszego postępowania nie można zakwalifikować do żadnego z wyjątków wskazanych w art. 29 Prawa budowlanego, wskazujących na realizację obiektów lub robót budowlanych dla których nie jest wymagane pozwolenie na budowę oraz które wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z powyższym przed przystąpieniem do realizacji inwestycji inwestor winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze okoliczność, że ustawodawca zobowiązał organ nadzoru budowlanego do badania, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające legalizację samowoli budowlanej (art. 48 ust. 3 prawa budowlanego), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28 stycznia 2013 r. zażądał od inwestora przedłożenia dokumentów od oceny których zależne będzie stanowisko organu, co do możliwości legalizacji. Aby organ nadzoru budowlanego mógł rozpocząć procedurę legalizacyjną (która rozpoczyna wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych muszą być spełnione łącznie dwie podstawowe przesłanki – zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi. W sytuacji spełnienia nałożonych obowiązków następuje odstąpienie od orzekania nakazu rozbiórki, zaś niespełnienie przez inwestora obowiązków skutkuje orzeczeniem nakazie rozbiórki w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego Do dnia 29 maja 2013 r. Inwestor nie dostarczył wszystkich dokumentów, do których przedłożenia został zobowiązany ww. postanowieniem. Skoro nie została spełniona przesłanka z art. 48 ust 2 brawa budowlanego nie jest możliwa legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej, a organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 ustawy- tj orzeczenie nakazu rozbiórki. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyli W.R. i Z.R. zarzucając jej naruszenie przepisów art. 48 ust. 1 prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie jako, że przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy w chwili rozpoczęcia robót budowlanych inwestor w ogóle nie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę, a mimo to buduje lub wybudował obiekt budowlany, podczas gdy w niniejszej sprawie budowa realizowana jest z istotnymi odstępstwami od pozwolenia do której to sytuacji zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a nadto zastosowany przepis dotyczy wyłącznie samodzielnych obiektów budowlanych lub ich części, które można rozebrać bez ingerencji w pozostałą część budynku i bez potrzeby przywracania budynku do stanu poprzedniego, podczas gdy w niniejszej sprawie część budynku, której dotyczy rozstrzygnięcie jest integralną częścią nieruchomości przy ul. [....] w K. co powoduje, że przedmiotowa decyzja jest niewykonalna; art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego przez wyznaczenie inwestorowi zbyt krótkiego terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów; art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i błędną wykładnię pojęcia "rozbudowa", którym posługuje się pozwolenie na budowę z dnia 19 kwietnia 1989 r. (AB-NB-III-8381/621/89); art. 7, 77 w zw. z art. 80 i 107 §3 poprzez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności i dokonanie dowolnych i sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że inwestor wykonywał roboty budowlane bez pozwolenia na budowę w warunkach samowoli budowlanej, w sytuacji gdy inwestor przedłożył oryginał pozwolenia na budowę i dziennik budowy świadczący o tym, że budowa nie została zakończona; nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i nie rozpatrzenie wniosku inwestora przedłużenie terminu do złożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego, którego nie mógł dotrzymać z przyczyn od siebie niezależnych; art. 78 ust. 1 kpa poprzez pominięcie wniosków dowodowych strony, a to wniosku o przeprowadzenie dowodu pozwolenia na budowę, dziennika budowy, przesłuchania W.R. – co doprowadziło do niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy; art. 107 §3 kpa przez nieodniesienie się w treści zaskarżonej decyzji do wniosków i twierdzeń stron przedstawianych w toku postępowania, a szczególności do wniosku strony o przedłużenie terminu do złożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz wniosku o zawieszenie postępowania, które nie zostały rozpoznane. Podnieśli odwołujący się, że inwestor posiadał trzy zezwolenie na budowę dotyczące inwestycji przy ul. [....] w K. , tj. pozwolenie na budowę z dnia 10 czerwca 1985 r., z dnia 29 sierpnia 1986 r. i 19 kwietnia 1089 r. oraz dziennik budowy, z którego wynika, że budowa nie została zakończona. Nadto wbrew twierdzeniom organu I instancji, przedłożona przez inwestora decyzja z dnia 19 kwietnia 1989 r. dotyczy przedmiotowego postępowania, bowiem odnosi się do działki nr [....] . Co więcej Prawo budowlane z 24 października 1974 r., na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę z dnia 19 kwietnia 1989 r. nie posługiwało się pojęciem "nadbudowy", przyjmowało się wówczas że pojęcie to mieści się w pojęciu "rozbudowa". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był więc przed wydaniem przedmiotowej decyzji dokonać prawidłowych ustaleń w tym zakresie. Wskazali, że inwestycja przy ul. [....] położona jest na działkach nr [....] , oraz [....] obr. [....] i tworzy nierozłączną całość. Z tej przyczyny prowadzenie postępowania dotyczącego części obiektu, która nie ma samodzielnego charakteru i nie może być rozebrana bez uszkodzenia oraz ingerencji w pozostałą część zrealizowaną zgodnie z projektem budowlanym jest bezpodstawne. Dla takich sytuacji (realizowanie obiektu budowlanego z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę) ustawodawca przewidział inny tryb postępowania tj. art. 50 i 51 Prawa budowlanego – na podstawie którego powinno toczyć się niniejsze postępowanie. Nadto, wedle odwołujących się, przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego miało charakter pozorny, albowiem wyznaczony przez organ termin nie przystawał do realiów sprawy. W terminie wskazanym przez organ tj. ok. 6 możliwe było co najwyżej wykonanie inwentaryzacji architektonicznej, oczekiwanie na mapy wykonane do celów projektowych wynosi bowiem kilka tygodni. W związku z powyższy, we wskazanym terminie inwestor złożył część wymaganych dokumentów oraz wniosek o przedłużenie terminie do złożenia pozostałej dokumentacji do dnia 30 czerwca 2013 r. ewentualnie o zawieszenie postępowania. Wniosek inwestora nie został jednak rozpatrzony przez organ. Pomimo wydania decyzji rozbiórkowej inwestor, w dniu 29 czerwca 2013 r. inwestor przedłożył kompletną dokumentację z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej złożenia. Podnieśli również, że w trakcie postępowania organ I instancji ignorował wszystkie wnioski, oświadczenia i twierdzenia inwestora, w decyzji organ nie odniósł się do pisma inwestora z dnia 28 marca 2013 r., pisma z dnia 22 kwietnia 2013 r. ani do zgłaszanych wniosków dowodowych (dowodu z dziennika budowy, przesłuchania stron). W dniu 2 lipca 2013 r. inwestor przedłożył organowi I instancji projekty budowlane wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do ich złożenia. Decyzją z dnia 22 listopada 2013 r. ((.....) na podstawie art. 138 § 2 [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję z dnia 29 maja 2013 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania oraz podał co następuje: Wątpliwości organu odwoławczego budzi przedmiot postępowania określony w kwestionowanej decyzji jako nadbudowa parterowego budynku usługowego (warsztatu samochodowego) o powierzchni zabudowy 412,68 m² (istniejący budynek) zgodnie z załączonym do akt aneksem inwentaryzacji do projektu budynku handlowego z częścią socjalną, zlokalizowanego na działce nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] , położonego przy ul. [....] w K. bez wymaganego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższe odpowiada obszarowi zaznaczonemu na mapie zasadniczej dołączonej do adnotacji urzędowej z 24 maja 2013 r. Z mapy zasadniczej wynika, że parterowy budynek warsztatu samochodowego zlokalizowany jest również na działce nr [....] . Powyższe potwierdza również szkic sytuacyjny sporządzony na kopii mapy zasadniczej w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 22 lutego 2013 r. Zaznaczony na w/w szkicu obszar wykracza poza granice działki nr [....] . Również z "pomiaru kontrolnego budynku w trakcie rozbudowy na działkachnr nrn [....] , obr [....] wynika, że przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na działce nr [....] . Z w/w opracowania wynika, że rzeczywiste usytuowanie budynku w terenie różni się od usytuowania wskazanego na mapie zasadniczej; usytuowanie budynku wskazane w w/w pomiarze odpowiada usytuowaniu wskazanemu w szkicu dołączonym do protokołu z 22 lutego 2013 Przedmiotowy obiekt jest technicznie i funkcjonalnie połączony z budynkiem zlokalizowanym na działce nr [....] obr. [....] . Bezspornym jest, iż inwestor wykonał nadbudowę nad budynkiem zlokalizowanym na działce nr [....] , wątpliwości budzi natomiast jej zakres i to winno stać się przedmiotem ustaleń organu I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania. Dokładne określenie przedmiotu postępowania ma szczególnie istotne znaczenie w przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę. W przypadku skomplikowanych obiektów budowlanych sentencja decyzji nakazującej rozbiórkę winna precyzyjnie określać przedmiot rozbiórki, można wówczas tez wskazać przedmiot rozbiórki jako projekt graficzny. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budową w świetle art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, nie mieszczącą się w wyłączeniach o którym mowa w art. 29-31 ww. ustawy. Inwestor winien więc legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem odwołujących, iż przedmiotowa inwestycja realizowana była na podstawie decyzji nr [....] z 19 kwietnia 1989 r., którą udzielno pozwolenia na rozbudowę zakładu blacharstwa samochodowego na działce nr [....] i [....] przy ul. [....] w K. W toku tego postępowania wydano w dniu 12 listopada 1998 r. postanowienie, którym wstrzymano roboty budowlane "przy budowie budynku zlokalizowanego w K. przy ul. [....] działka nr [....] obr [....] (...) wykonywane z odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę oraz w sposób mogący stanowić zagrożenie". Następnie decyzją z 1 grudnia 1998 r. nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 20 grudnia 1998 r. stosownych dokumentów (akta PINB znak: [....] k. nr 55). Postępowanie naprawcze do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Skoro postanowieniem z dnia 12 listopada 1998 r. wstrzymano roboty budowlane realizowane na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę z 19 kwietnia 1989 r., a postępowanie naprawcze nie zostało zakończone, to dalsze prace budowlane prowadzone w przedmiotowym obiekcie realizowane były samowolnie. Zastosowanie znaleźć więc powinien przepis art. 48 prawa budowlanego. Słusznie więc organ I instancji postanowieniem z dnia 28 stycznia 2013 r. wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Dwumiesięczny termin wskazany w ww. postanowieniu nie był jednak wystarczający dla wykonania ciążącego na inwestorze obowiązku, a mimo złożenia przez inwestora wniosku o przedłużenie tego terminu, wniosek nie został rozpatrzony. Na powyższe rozstrzygnięcie Z.R. i W.R. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie przepisów 48 ust. 1 prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie jako, że przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy w chwili rozpoczęcia robót budowlanych inwestor w ogóle nie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę, a mimo to buduje lub wybudował obiekt budowlany, podczas gdy w niniejszej sprawie budowa realizowana jest z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, do której to sytuacji zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a nadto zastosowany przepis dotyczy wyłącznie samodzielnych obiektów budowlanych lub ich części, które można rozebrać bez ingerencji w pozostałą część budynku i bez potrzeby przywracania budynku do stanu poprzedniego, podczas gdy w niniejszej sprawie część budynku, której dotyczy rozstrzygnięcie jest integralna częścią nieruchomości przy ul. [....] w [....] w K. składającej się z działek nr nr [....] oraz [....] ; art. 7, 77 i 107 kpa poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że roboty budowlane prowadzone były pomimo ich wstrzymania postanowieniem z dnia 12 listopada 1998 r., a postępowanie naprawcze nie zostało zakończone, w związku z czym dopuszczono się samowoli budowlanej o której mowa w art. 48 prawa budowlanego – w sytuacji gdy postępowanie naprawcze wszczęte w 1998 r. zostało zakończone ponad 15 lat temu, po tym jak skarżący przedłożył wszystkie wymagane dokumenty, które organ zaakceptował. Podnieśli skarżący, że inwestor posiada trzy zezwolenia na budowę dotyczące inwestycji przy ul. [....] w K. , tj. pozwolenie na budowę z dnia 10 czerw 1985 r., z 29 sierpnia 1986 r. oraz z 19 kwietnia 1989 r., a także dziennik budowy. Żadne z w/w pozwoleń nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a co za tym idzie wykonanych robót budowlanych nie można uznać za samowolę spełniają przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego Wskazali, że żadnego wpływu na powyższe rozstrzygnięcie nie może mieć podnoszona przez organ okoliczność uprzedniego prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji. W toku tego postępowania decyzją z dnia 1 grudnia 1998 r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów do dnia 20 grudnia 1998 r. Inwestor z obowiązku tego wywiązał się ponad 15 lat temu i od tego czasu, aż do stycznia 2013 r. organy nadzoru budowlanego nie wnosiły w stosunku do tej inwestycji zastrzeżeń. Wedle skarżących organowi II instancji umknęło to, że przepis art. 48 Prawa budowlanego może być stosowany tylko w ściśle określonych przypadkach, tj. w przypadku prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że przepis art. 48 Prawa budowlanego ma mieć zastosowanie również do robót wykonywanych po wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu i wydaniu decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych obowiązków, nawet wówczas gdy inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że inwestor dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia postanowienia o wstrzymaniu robót (czemu przeczy) to zastosowanie w takim przypadku powinien mieć przepis art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Dodali, że w czasie, kiedy wydawane było postanowienie z 12 kwietnia 1998 r. nie obowiązywała sankcja za naruszenie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, która została wprowadzona ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw przez dodanie art. 50a Prawa budowlanego. Nadto inwestycja przy ul. [....] w K. tworzy nierozłączną całość i już tylko z tej przyczyny prowadzenie postępowania dotyczącego części obiektu, która nie ma charakteru samodzielnego, w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego jest wykluczone. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodał, że po legalizacji części budynku, budowa kolejnej kondygnacji i rozbudowa obiektu wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowią samowolę budowlaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że decyzja organu I instancji wydana została bez należytego wyjaśnienia sprawy. Prawidłowo też przyjęto, że naruszenie to, dotyczące istoty sprawy, powoduje konieczność powtórzenia postępowania od początku. Sąd podziela wszystkie wątpliwości organu odwoławczego co do przedmiotu rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga też, że wątpliwości te dotyczą nie tylko przedmiotu rozstrzygnięcia, ale i przedmiotu całego postępowania. Z poczynionych przez organy uwag wynika, że przedmiot orzeczonego nakazu – to część większego obiektu, co do którego także toczyło się, lub ewentualnie nadal się toczy postępowanie naprawcze. Skarżący twierdzą nawet, że część ta jest nierozerwalnie związana z całością i nie jest możliwa fizyczna jej rozbiórka. Niewątpliwe ustalenie tych kwestii jest w sprawie rzeczą istotną: od niej bowiem zależeć może tryb postępowania, podstawa i zakres rozstrzygania. W każdym zaś razie za niepożądane należałoby uznać prowadzenie odrębnych postępowań naprawczych co do takich części jednego obiektu, które samodzielnie nie mogą w ogóle funkcjonować. Kwestii tej przesądzić na obecnym etapie się nie da, a wyrażanie jakiegokolwiek bardziej wiążącego poglądu nie jest możliwe wobec braku a w aktach administracyjnych materiałów z innych postępowań nadzorczych. Naruszeniem prawa było także wydanie decyzji w I instancji bez uprzedniego ustosunkowania się do wniosku inwestora o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów, tym bardziej, że w okolicznościach sprawy wniosek taki należało uznać za uzasadniony. Ostatecznie złożone przez inwestora dokumenty (po wydaniu decyzji) winny stać się elementem materiału podlegającego analizie i ocenie organu I instancji. Z całą pewnością więc, co do zasady, zaskarżona decyzja, jako zgodna z prawem, a w szczególności podaną podstawą rozstrzygnięcia, zasługuje na aprobatę. Jak słusznie wskazują skarżący, wadą tej decyzji, a właściwie jej uzasadnienia, jest przedstawienie kategorycznych poglądów co do właściwego trybu postępowania, faktu i zakresu popełnionej samowoli. Organowi odwoławczemu bowiem, który przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji służą tylko te uprawnienia, które przyznaje mu przepis art. 138 § 2 zd. drugie kpa , a więc wskazanie okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. "Wzięcie pod uwagę" określonych okoliczności - to na pewno nie rozstrzygnięcie o słuszności czy prawidłowości przyjętych poglądów formułowanych na tle ustalonego stanu faktycznego, a w dodatku jeszcze dotyczących innych postępowań. Wypowiedzi organu odwoławczego w tej mierze, jakkolwiek przybrały nieodpowiednią formę, to jednak ostatecznie nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wypowiedzi tych organ I instancji ponownie rozpoznający sprawę nie może uznać za wiążące, bo żaden przepis tego mu nie nakazuje. Ponownie prowadzone postępowanie musi mieć charakter samodzielny, uwzględniając konieczność poczynienia ustaleń w kierunku powyżej wskazanym. W opisanej sytuacji także i Sąd rozpoznający skargę na decyzję kasacyjną nie może wyrażać ocen odnoszących się przyjętych przez organ poglądów. Ostatecznie uznać należało, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotknięte jest opisaną wadą, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Dlatego też skargę, na podstawie art. 151 ppsa należało oddalić.