II SA/Kr 1110/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 20 maja 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego R. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze szczelnym, zbiornikiem na ścieki na działce nr [...] wraz z przyłączem pradu i wody od działki nr [...] w B. na rzecz A. i Z. D. Teren inwestycji sąsiadował z działką nr [...], a sam budynek została zaprojektowany w odległości ponad 6 metrów od granicy z działką nr [...]. W postępowaniu tym nie brał udział skarżący. W toku tego postępowania Gmina B. jako zarządca drogi gminnej wewnętrznej złożyła oświadczenie, że działka nr [...]może być podłączona do tej drogi poprzez istniejący zjazd. Skarżący R. M. złożył wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie na podstawie przesłanki wynikającej z art. 145 §1 pkt 5 K.p.a., tj. wyjścia na jaw nowych i istotnych dowodów w tej sprawie i na podstawie tej przesłanki toczyło się postępowanie wznowieniowe. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Starosta W. odmówił R. M. wznowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze szczelnym zbiornikiem na ścieki na działce nr ew. [...] oraz przyłączem prądu od działki nr [...] w B. gm. B. Skarżący pismem z dnia [...] września 2013 r. wniósł zażalenie na postanowienia Starosty W. dotyczące odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] października 2007 r. i w tych zażaleniu skarżący podniósł, że dodatkowo jako strona postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r. nie brał w tym postępowaniu udziału. Rozstrzygniecie organu I instancji zostało uchylone do ponownego rozpatrzenia postanowieniem Wojewody M. W związku z powyższym po otrzymaniu dokumentacji sprawy z M. Urzędu Wojewódzkiego i przeanalizowaniu wniosku, organ I instancji pismem z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], zwrócił się do wnioskującego z zapytaniem, czy jego wniosek złożony wraz z zażaleniem, jest nowym wnioskiem o wznowienie postępowania w spawie znak: [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (co sugeruje treść wystąpienia). Jednocześnie pismem tym, organ I instancji poinformował R. M., iż w przypadku braku odpowiedzi na powyższe zapytanie we wskazanym terminie, Starostwo Powiatowe w W., cyt.: "będzie kontynuować postępowanie administracyjne o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego", a także niezależnie, rozpatrzy nowy wniosek o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Następnie, w związku z brakiem odpowiedzi na powyższe pismo, Starosta W. wydał zaskarżone postanowienie, którym orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczna decyzją Starosty W. z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze szczelnym zbiornikiem na ścieki na działce nr [...] oraz przyłączem prądu od działki [...] w B. gm. B. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Starosta W. wskazał, że organ ten odstąpił od zwrócenia się do wnioskodawcy o określenie w jakim terminie dowiedział się o decyzji z uwagi na fakt, iż Starostwo Powiatowe w W. jest w posiadaniu materiałów zgromadzonych w sprawie o sygnaturze [...] z których wynika, iż R. M. dowiedział się o decyzji Starosty W. z [...] października 2007 r., znak: [...], najpóźniej w dniu [...] lutego 2013 r., odpowiedź R. M. na pismo Starosty W. skierowane w dniu [...] lutego 2013 r., znak: [...] z którego wprost wynikał fakt wydania przez Starostę W. decyzji z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] (...). Wniosek dotyczący wznowienia postępowania (...) został zawarty w zażaleniu, które wpłynęło do tut. Starostwa [...] września 2013 r. Data nadania przesyłki tj. [...] września 2013 r., przekracza miesięczny termin wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego przez ustawodawcę w art. 148 § 2 K.p.a., który liczony jest od daty kiedy to strona dowiedziała się o decyzji. Zatem jednoznacznie można stwierdzić, iż wnioskodawca nie dopełnił przesłanki o charakterze przedmiotowym. Ponadto odnosząc się do przesłanki podmiotowej organ ustalił, że wnioskodawca nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty W. z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] Na postanowienie to w terminie przewidzianym przepisami K.p.a. zażalenie wniósł R. M. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty W. z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek R. M. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty W. z dnia [...] października 2007 r znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze szczelnym zbiornikiem na ścieki na działce nr [...] oraz przyłączem prądu od działki [...] w B. gm. B. Organ II instancji stwierdził, że analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała poprawność działania organu I instancji. Przytoczono treść art. 145 i 148 K.p.a. Wyjaśniono, że w aktach sprawy znajdują się poświadczone za zgodność z oryginałem, kopia pisma z [...] lutego 2013 r. Starosty W. oraz kopia odpowiedzi R. M. z [...] lutego 2013 r., z którego wynika, że w dniu tym wiedział o istnieniu w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę na działce [...] w B. Dodatkowo wskazano, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt: II OSK 931/07, cyt.: "Przepis art. 148 § 2 k.p.a. jest klarowny i jasny - ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji, lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji". Reasumując organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 148 § 2 K.p.a. bieg terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca o istnieniu przedmiotowej decyzji wiedział najpóźniej w dniu 21 lutego 2013 r., a z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wystąpił w dniu 19 września 2013 r., a więc z uchybieniem terminu wskazanego w ww. art. 148 § 2 K.p.a. Ze względu na fakt, że przedmiotowe postępowanie dotyczy jedynie kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania, organ odstąpił od merytorycznej analizy poprawności wydanego pozwolenia na budowę i nie odniósł się do argumentów skarżącego w tej kwestii. W dniu [...] czerwca 2014 r., za pośrednictwem Wojewody Małopolskiego, R. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił utrzymanie w mocy wydanego z naruszeniem K.p.a. postanowienia Starosty W. znak: [...] z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie decyzji znak: [...] z dnia [...] października 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wydanej z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.). Mając na względzie wskazane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody M. znak: [...] z dnia [...] maja 2014 r. oraz o zobowiązanie Wojewody M. do uchylenia postanowienia Starosty W. znak: [...] z dnia [...] marca 2014 r. oraz do wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i/lub o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty W. znak: [...] z dnia [...] października 2007 r., a następnie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej w istocie sprawy przez Wojewodę M. z wyłączeniem Starostwa Powiatowego w W. z przyczyn oczywistych (art. 150 K.p.a.). Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w takcie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w B. wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności, tj. brak dostępu do drogi publicznej. Oświadczenie Gminy B. załączone do wniosku o pozwolenie na budowę informuje jedynie, że Gmina jest zarządcą drogi na działce [...], co nie czyni jej droga publiczną. Dojazd do budowy został uniemożliwiony przez współwłaścicieli drogi na działce [...]. Okoliczności te wypełniają w zupełności warunek wznowienia postępowania zawarty w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Skarżący twierdzi, że jest stroną w przedmiotowych sprawach, gdyż Sąd Rejonowy w W. I Wydział Cywilny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie sygn. akt [...] włączył go do udziału w sprawie o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Wskazał na liczne przypadki wyjątkowej niestaranności w korespondencji w Starostwie Powiatowym w W. w przedmiotowej sprawie (pusta strona pozbawiona tekstu, występowanie fragmentów tekstu zaczerpnięte z innych dokumentów dotyczących zupełnie innych spraw, nieuzasadniona żonglerka w terminach wysyłanych pism itp.). Na szczególną uwagę zasługuje, w ocenie skarżącego, konstrukcja pułapki proceduralnej stworzonej przez Starostwo Powiatowe w W., po kolejnym skierowaniu sprawy przez Wojewodę M. do ponownego rozpatrzenia, polegającej na zadaniu pytania: czy zamierza złożyć nowy wniosek w przedmiotowej sprawie? Brak odpowiedzi w terminie 10 dni miał spowodować kontynuowanie sprawy w oparciu o warunek wznowienia postępowania zawarty w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz "samoistne" złożenie nowego wniosku w oparciu o warunek wznowienia postępowania zawarty w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ostatecznie zamiast włączyć kolejną istotną przesłankę wznowieniową do pierwotnego postępowania Starosta W. odmówił wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (znak sprawy: [...]) pomimo słuszności podnoszonych okoliczności stwierdzając, że nie jestem stroną postępowania. Natomiast w nowym postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (znak sprawy: [...]) odmówiono wznowienia postępowania z powodu przekroczenia wymaganego terminu złożenia "samoistnego" wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na posiadaną przez mnie wcześniej oczywistą wiedzę o istnieniu decyzji Starosty W. znak: [...] z dnia [...] października 2007 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu l instancji. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżący złożył skutecznie wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego i w toku tak prowadzonego postępowania wskazał na kolejną podstawę wznowieniową. W ocenie Sądu w toku postępowania wznowieniowego może strona wskazać na jeszcze inne podstawy wznowienia postępowania, nie ograniczając się tylko do tych, które zostało zawarte w podaniu o wszczęcie postępowania wznowieniowego. Istota sporu między stronami sprowadza się do wykładni art. 148 § 1 K.p.a. to jest do oceny, czy w razie prowadzenia postępowania wznowieniowego, podniesiona przez wnioskodawcę kolejna podstawa wznowieniowa podlega ocenie w trybie tego przepisu. Zgodnie z treścią art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Skład orzekający w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w tej sprawie zajął stanowisko zgodnie z którym ten przepis dotyczy tylko sytuacji, gdy wnoszenie jest podanie dotyczące wszczęcia postępowania wznowieniowego. Tym samym samo wszczęcie postępowania wznowieniowego wymaga ustalenia, czy nie minął okres jednego miesiąca od daty dowiedzenia się o istnieniu danej przesłanki wznowieniowej. W sytuacji zaś już prowadzonego postępowania wznowieniowego i podniesienia kolejnej przesłanki wznowieniowej, nie ustala się, kiedy wnioskodawca (zgłaszający tą przesłankę) o tej kolejnej przesłance dowiedział się. Postępowanie wznowieniowe jest bowiem postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, które zostało uregulowane w sposób szczególny, odmienny w wielu kwestiach w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego. W fazie wszczęcia tego postępowania to sam wnioskodawca musi podać przesłankę wznowieniową, którą następnie związany jest organ. Badanie zachowania terminu do wszczęcia postępowania wznowieniowego dotyczy, jak sama nazwa wskazuje, tylko etapu wszczęcia takiego postępowania. Terminu tego nie bada się, jeżeli już postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte, a strona podnosi kolejną przesłankę wznowieniową. Oznacza to zarazem, że w stosunku do danej decyzji i tych samych stron, nie prowadzi się odrębnych postępowań wznowieniowych w odniesieniu do każdej przesłanki wznowieniowej, ale jedno postępowanie, w którym mogą być przedmiotem oceny – o ile zostaną podniesione przez stronę lub wzięte pod uwagę przez organ z urzędu – pozostałe przesłanki wznowieniowe. Pogląd organów administracji prowadziłby w istocie do znacznego ograniczenia prawa skarżącego do wszczęcia postępowania wznowieniowego i nakładałby obowiązek, niejako dla bezpieczeństwa procesowego strony, do podnoszenia wszystkich przesłanek wznowieniowych niezależnie od ich rzeczywistego wystąpienia, bo jeżeli jakieś przesłanki strona nie wskaże, to może narazić się na zarzut (już po wszczęciu postępowania wznowieniowego), nie zachowała terminu do zgłoszenia innej podstawy wznowieniowej w terminie jednego miesiąca. Dobrze oddaje to stan tej sprawy, w której skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego z powodu wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności istniejących w dniu wydania ostatecznej decyzji i z tej przesłanki (opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 5.p.a) toczyło się postępowanie wznowieniowe. Podniesiona natomiast w toku postępowania wznowieniowego kolejna przesłanka, jaką było brak udziału danej osoby jako strony w postępowaniu bez jej winy, nie doprowadziła do jej rozpoznania w toku już wszczętego postępowania wznowieniowego. Rekapitulując należy stwierdzić, że skarga skarżącego jest w tej części w której kwestionuje on swoiste "dzielenie" postępowania wznowieniowego na kilka odrębnych postepowań zasadna. Pozostałe zarzuty skargi mnie są zasadna, albowiem sąd administracyjny nie zastępuje organów administracji w rozstrzyganiu przez nie konkretnych spraw. Sąd jedynie kontroluje prawidłowość wydanego i zaskarżonego aktu administracyjnego i w razie uznania, że dany akt zawiera wady prawne, uchyla go lub unieważnia. Tym samym wnioski skarżącego o uchylenie ostatecznej decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2007 r. nie mogły zostać uwzględnione. Ewentualne uchylenie takiej decyzji musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wznowieniowego i zaistnieniem przesłanek do jej uchylenia lub zmiany, a tego w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie może badać. Powyższe okoliczności uzasadniają uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P:.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że w tej sprawie zgłoszona przez skarżącego kolejna przesłanka wznowieniowa musi być rozpoznana w odrębnym postępowaniu wznowieniowym i z zastosowaniem art. 148 § 1 i 2 K.p.a., a tym samym potraktowanie jej, mimo już toczącego się postępowania wznowieniowego, jako wszczynającej kolejne postepowanie wznowieniowe. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przy ponownym prowadzeniu postępowania organ I instancji powinien przede wszystkim ustalić, czy nadal toczy się postępowanie wznowieniowe w tej sprawie (wszczęte wnioskiem skarżącego i dotyczące decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze szczelnym, zbiornikiem na ścieki na działce nr [...] wraz z przyłączem prądu i wody od działki nr [...] w B. na rzecz A. i Z. D.). Jeżeli takie postępowanie nadal się toczy, to obowiązkiem organu będzie rozpoznanie w jego toku przesłanki wznowieniowej zgłoszonej przez skarżącego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Gdyby natomiast postępowanie wznowieniowe zakończyło się, wówczas organ I instancji ponownie winien rozpoznać wniosek skarżącego z daty [...] września 2013 r. jako wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego wraz z zastosowaniem art. 148 § 1 i 2 K.p.a., a więc ze zbadaniem zachowania terminu do skutecznego wniesienia takiego podania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.